Определяя место замещающей семьи в системе устройства детей, оставшихся без родительского попечения, важно дать общую характеристику этой системе. Как известно, слово "система" (от греч. systema - целое, составленное из частей) в русском языке многозначно, но обычно предполагает "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей". Что касается используемого в законодательстве термина "устройство", то оно производно от глагола "устроить", одно из значений которого имеет непосредственное отношение к рассматриваемой категории детей: "устроить кого-то" означает "поместить, определить куда-нибудь, пристроить". В связи с этим и исходя из того, что основной целью существования системы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, является обеспечение заботы (попечения), о несовершеннолетних детях, которые по самым разным причинам лишены ее со стороны своих родителей, с самых общих позиций рассматриваемая система может быть представлена как совокупность взаимодействующих структурных элементов, объединенных воедино общей целью - обеспечить осуществление попечения об этих детях и защиту принадлежащих им прав.
Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не может существовать вне права, она имеет под собой необходимую правовую базу, которая постоянно развивается и функционирует в установленных
законодательством рамках. Следовательно, в пределах этой системы речь должна идти об осуществлении заботы (попечения) о детях со стороны лиц, на которых возлагаются необходимые для этого юридические обязанности. Это могут быть как физические, так и юридические лица (образовательные, медицинские организации, организации социальной поддержки и иные наделенные соответствующей компетенцией организации). Следовательно, при устройстве детей возникают разнообразные социальные, в том числе регулируемые правом, связи разных субъектов между собой или с самим ребенком.
Важнейшей особенностью системы устройства, как и любой публично организованной системы правоотношений, должна быть гармонизация частных и публичных интересов их участников. В основе системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, должно лежать частное по своему характеру право ребенка, "который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, на особую защиту и помощь, предоставляемые государством". Российская Федерация через органы опеки и попечительства, иные органы и организации реализует публичный интерес по устройству ребенка на воспитание в замещающую семью, а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения всех видов. Усыновители, опекуны (попечители), приемные и патронатные родители в случае принятия на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, с одной стороны, реализуют свой частный интерес, вызванный, например, состраданием к ребенку, потерявшему своих родителей; желанием обеспечить свою занятость; бездетностью и др. С другой стороны, они реализуют публичный интерес государства по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
Среди задач системы устройства - создание условий для нормального развития и социализации данной категории детей, в том числе путем привлечения и подготовки к выполнению семейно-воспитательных функций относительно них широкого круга граждан, а на случай невозможности устройства в семью - создания необходимой сети организаций, способных не просто помочь таким детям выжить, но также сохранить или восстановить физическое и психическое здоровье каждого ребенка, подготовить его к активной социально полезной самостоятельной жизни в обществе.
Вместе с тем воспитание ребенка в условиях особых организаций (детских домов, приютов, интернатов и др.), даже при создании в них максимально возможных хороших материальных условий, доброго отношения к детям и профессионального осуществления обязанностей со стороны воспитателей, не способно восполнить в развитии детей того, что они не получили в семье. Специалистами в этом случае отмечается "неудовлетворенность основных жизненных психических потребностей детей, отсутствие у них доверия к миру и людям, страх, агрессивность, задержка эмоционального, физического, интеллектуального развития и другие расстройства". Вызывает озабоченность также отсутствие социальной адаптации выпускников. По верному определению В.В. Нагаева, "часто они не приспособлены к взрослой жизни: им не привиты навыки трудовой деятельности, они не знают цену деньгам, не могут себя обслужить".
Как было отмечено выше, несемейное воспитание также имеет определенные юридические формы. В первую очередь согласно п. 1 ст. 155.1 СК - устройство детей в различные специализированные организации для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги). Правительство РФ определяет осуществляемые ими виды и порядок деятельности, оказываемые услуги, порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе порядок и основания принятия решений по устройству детей, в зависимости от осуществляемых видов деятельности или оказываемых ими услуг, требования к условиям пребывания детей в указанных организациях. Поэтому есть основания говорить в свою очередь и о соответствующей дифференциации этой формы несемейного устройства. Например, Положение об организации деятельности дома ребенка, утвержденное Приказом Минздрава РФ от 24.01.2003 N 2 "О совершенствовании деятельности дома ребенка" предусматривает их создание для оказания медицинской, педагогической и социальной помощи детям- сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в котором воспитываются дети с рождения и до 4 лет. Другими формами несемейного воспитания можно считать устройство оставшихся без родительского попечения детей в определяемые Министерством обороны РФ воинские части в качестве воспитанников, в религиозные организации, а также в детские
дома семейного типа. На современном этапе Министерство образования и науки РФ выделяет в качестве приоритетного направления деятельности - реструктуризацию сети организаций для детей-сирот на территории субъектов Российской Федерации с учетом региональных особенностей, а также разукрупнение организаций для детей-сирот, создание в них безопасных, приближенных к семейным условий проживания и воспитания. Здесь следует отметить стремление исключить функцию надзора перечисленных организаций в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, в отличие от действующего п. 1 ст. 155.1 СК.
Помимо вида и формы в систему устройства должны включаться и иные ее элементы. Среди них, как было ранее отмечено, субъекты, деятельность которых позволяет в рамках закона предпринимать меры по устройству ребенка в семью и осуществить такую передачу в интересах ребенка, гарантируя их впоследствии, при нахождении ребенка в замещающей семье. Правом ведения такой деятельности и необходимой компетенцией в соответствии со ст. ст. 121 - 123 СК наделены органы опеки и попечительства (далее - органы опеки). Это важнейший структурный элемент рассматриваемой системы, который можно было бы назвать "субъектом устройства". Важнейшей задачей деятельности российских органов опеки является защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 121 СК, ст. 7 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 121 СК, ч. 1 ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органы местного самоуправления муниципальных образований, в том числе поселений, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 1 ст. 6, ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве").
Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на территории РФ не допускается (абз. 3 п. 1 ст. 121 СК). Однако в нарушение этого положения законодательство разрешает передачу полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства (в том числе детей, оставшихся без попечения родителей), а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в установленных семейным законодательством формах, иным организациям: образовательным учреждениям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.38. В системе устройства их можно обозначить как организации, содействующие органам опеки в их деятельности.
В отношения с участием органов опеки и попечительства, выполняющих свои обязанности по устройству детей, вовлечен и определенный круг субъектов - физических лиц. Они участвуют в определенном правовом качестве "граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах" - усыновления (удочерения); опеки, попечительства, приемной или патронатной семьи. После оформления определенного семейно-правового статуса они согласно СК становятся субъектами соответствующих семейных правоотношений (ст. ст. 2, 137, 146, 153 СК).
Из вышеизложенного следует, что система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации, несмотря на необходимость ее дальнейшего совершенствования, направлена на реализацию прав и законных интересов данной категории детей, создание наилучших условий для их семейного, а в необходимых случаях - и для несемейного воспитания.
.3 Выявление детей, оставшихся без попечения родителей
Правовые основы совершения действий по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, заложены в разд. VI Семейного кодекса, в Федеральном законе "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", а также в иных нормативных правовых актах.
Действующим законодательством предусмотрена специальная административная процедура выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. Выявление и учет таких детей - задача государственного масштаба, исполнение которой позволит гарантировать каждому ребенку, оказавшемуся в трудной ситуации, предоставление необходимой и возможной помощи, а также планировать расходование бюджетных средств для обеспечения устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, происходят в следующем порядке:
Сведения о факте отсутствия родительского попечения в отношении ребенка поступают в орган опеки и попечительства.
Зачастую такая информация становится известной сотрудникам органов опеки и попечительства при исполнении их служебных обязанностей. Однако необходимо знать, что в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должностные лица организаций (дошкольных образовательных, общеобразовательных, медицинских и других организаций) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей. Исполнение этой обязанности не подкреплено юридической санкцией, и это обстоятельство является одной из причин того, что тысячи должностных лиц и рядовых граждан ежедневно проходят безучастно мимо детей, нуждающихся в помощи.
В соответствии с п. 6 Порядка формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 17 февраля 2015 г. N 101)39, орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения его родителей или его родственников, обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о передаче его на воспитание в семью или в организацию для детей-сирот, зарегистрировать сведения о нем в журнале первичного учета, а также внести имеющуюся информацию о ребенке в специальную анкету ребенка.
Со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, органу опеки и попечительства предоставляется месячный срок для устройства ребенка.
Орган опеки и попечительства также обязан направить информацию о ребенке в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для первичного учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Орган власти субъекта Федерации передает эти сведения в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ40, для первичного учета в
федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
В течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, орган исполнительной власти субъекта Федерации организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Федерации.
Если в течение месяца не удалось устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью на территории соответствующего субъекта Федерации, то федеральный орган исполнительной власти оказывает соответствующему региональному органу содействие в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Таким образом, в Российской Федерации существует система учета детей, оставшихся без попечения родителей. Она предназначена для того, чтобы обеспечить устройство детей не только в семьи граждан, проживающих на территории того субъекта Федерации, где ребенок был выявлен, но и в семьи иных граждан. Кроме того, в государственном банке данных хранятся и сведения о лицах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи (ст. 7 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей").