Методы борьбы с политической коррупцией
Орищенко Ю.В.
Во многих странах мира организованная преступность распространена настолько широко, что уже разрушительным образом воздействует на внутренние демократические процессы. Политическую коррупцию, неизбежно порождаемую организованной преступностью, можно смело отнести к той болезни, которую легко определить, но исключительно трудно вылечить.
Финансирование политических кампаний представляет собой один из каналов, который используют богатые преступники для оказания влияния на деятельность избираемых должностных лиц. Подкупленные таким образом должностные лица вынуждены использовать свои полномочия для того, чтобы защищать преступников от полиции и иных правоохранительных органов.
Действия, ассоциируемые с организованной преступностью, как правило, известны как общественности, так и полиции. Ясно, что когда наркотиками торгуют повсеместно, а азартные игры и проституция общедоступны, необходимость в рекламе почти отпадает: клиенты прекрасно знают, куда обращаться за необходимой противозаконной услугой. Именно по этой причине боссы криминальных синдикатов стремятся подкупать полицейских и даже сотрудников органов правосудия.
Учитывая выше названное, трудно говорить о каких-либо оптимистических выводах, которые можно было бы извлечь из международного опыта в данной области. И все-таки обзор деятельности, проводимой различными странами мира в их борьбе с организованной преступностью и политической коррупцией, представляется весьма полезным.
Индия: связь между подпольными банковскими операциями и политическим подкупом
Индия является крупнейшей в мире демократической страной. В отличие от многих других стран, получивших независимость в связи с распадом системы колониализма после Второй мировой войны, Индия не превратилась в однопартийную политическую систему. Несмотря на нерешенные проблемы бедности среди населения, нарастающие этнические противоречия и невысокую эффективность управленческих структур, Индия остается верной демократическим идеалам и принципам проведения свободных выборов. Такие ученые как Амартия Сен (Лауреат Нобелевской премии 1998г. «За вклад в экономическую теорию благосостояния») утверждают, что демократические институты самым эффективным образом способствуют защите интересов беднейших слоев населения страны и усилиям по созданию дополнительных образовательных возможностей для граждан Республики Индия. [1]
Правда, нельзя не упомянуть и о темной стороне применительно к индийским реалиям. Согласно политологу Р.Б. Джайну и социологу Б.В. Кумару, Индию следует отнести к категории тех стран, где весьма высок процент экономических сделок и расчетов, осуществляемых с использованием денежной наличности подпольной (контрабандной) банковской системы, которая, начиная с 1940-х гг., оказывала содействие британским компаниям в их усилиях по вывозу капитала после обретения Индией своей независимости. Согласно Кумару, к 1960-1970ым гг. транснациональные корпорации стали не только пользоваться услугами зарекомендовавших себя контрабандных структур, но и прибегать к ряду иных методов для оказания политического воздействия на государственных чиновников с целью получения возможности обходить правила обмена валюты или влиять на порядок введения этих правил. [2] Среди таких приемов были следующие:
денежные пожертвования в поддержку политических партий, включая денежные взносы в избирательные фонды отдельных кандидатов;
создание лоббистских групп как внутри, так и вне законодательного органа страны;
использование местных средств массовой информации в целях оказания необходимого влияния на внутреннюю политику, проводимую правительством;
прямые взятки, незаконные платежи, гонорары, комиссионные и вознаграждения местным политическим деятелям и государственным чиновникам;
проявление особых знаков внимания к отдельным государственным чиновникам и политическим деятелям;
уклонение от местного налогообложения;
искажение в ту или иную сторону содержательной стороны экспортно-импортной документации.
Согласно утверждениям, при проведении индийских парламентских выборов в 1975 г. около сорока американских компаний, имевших свои интересы в Индии, прибегли к услугам «связных» для обработки отдельных государственных чиновников, лоббирования своих интересов и оказания финансовой поддержки отдельным кандидатам и политическим партиям. [3]
Согласно оценкам, на которые ссылается Джаин, противоправные действия транснациональных корпораций особенно возросли в 1970-е гг., когда правительство Индиры Ганди установило запрет на корпоративные взносы в пользу тех или иных политических партий. Поскольку правая оппозиция потеряла возможность законным путем эффективно финансировать свою предвыборную борьбу, это просто взорвало сохранявшийся относительный баланс на политической сцене и полностью разрушило систему корпоративных этических норм и внешних ограничений. [4]
«Были найдены другие способы привлечения денежных средств... Началась настоящая охота за всякого рода лицензиями и разрешительными санкциями. Создавались сомнительные фонды и организации с целью привлечения необходимых финансовых средств для реализации надуманных проектов. В развернувшейся гонке на выживание некоторые ведущие промышленные компании, известные дотоле своей безупречной репутацией,... в конце концов были вынуждены отказаться от своих высоконравственных позиций и принять новые правила нечистой игры... И хотя запрет на корпоративные взносы и пожертвования с политическим прицелом был снят Радживом Ганди, общий урон, нанесенный системе политических отношений в обществе ... бесконечными обвинениями и контробвинениями в подкупе и взяточничестве (например, в связи с делом шведской компании «Bofors») оказался непоправимым».
Дело компании «Бофорс», буквально потрясшее всю индийскую политическую элиту, было связано с незаконной передачей финансовых средств должностным лицам в обмен на подписание поставочного контракта с представителями данной компании.
Колумбия: наркобизнес и политика
Проблема наркобизнеса и его влияния на политическую ситуацию в стране получила широкое освещение в последнем исследовании Эдуарде Посада-Карбо. [5] В докладе по итогам исследования имеются, в частности, следующие наблюдения:
«21 июня 1994 г., лишь несколько часов спустя после окончания выборов,... [колумбийская] общественность узнала о существовании неких видеокассет (названных «наркокассетами»), анализ содержания которых позволил сделать обоснованный вывод о том, что денежные средства от наркобизнеса привлекались для финансирования президентской предвыборной кампании. В результате последовавших полицейских обысков были получены хорошо документированные свидетельства о том, что Калийский наркокартель имеет связи с целым рядом политических деятелей».
«... разразившийся скандал привел к беспрецедентным по масштабу судебным акциям в отношении многих известных политиков в Колумбии. Фернандо Ботеро, к примеру, директор предвыборного штаба кандидата в президенты Эрнесто Сампера, в настоящее время отбывает длительный тюремный срок. Главный финансист и административный распорядитель этого предвыборного штаба также находятся в тюремном заключении. Следственные действия сейчас ведутся в отношении 20 членов Конгресса Колумбии, причем некоторые конгрессмены содержатся под стражей в следственных изоляторах. Более того, генеральный прокурор был смещен со своего проста и уже отбывает тюремный срок...»
«... выборы в Колумбии также финансируются за счет взносов таких крупных компаний как «Grupo Santo Domingo». Оправдывая такую политику, сенатор Хаим Ариас, лидер колумбийской консервативной партии, заявил, что «мы не выступаем за то, чтобы крупные компании делали финансовые пожертвования для проведения предвыборных кампаний; однако мы прекрасно понимаем, что при отсутствии поступлений из этого источника резко увеличатся обусловленные взносы со стороны мафиозных группировок».
«Боязнь принимать взносы от наркокартелей на проведение предвыборных кампаний вполне оправдана... Резкий рост количества заказных убийств в стране, начиная с конца 1970-х гг., со всей очевидностью свидетельствует о том, что наркобизнес и насилие тесно связаны друг с другом... Убийство в 1989 г. Луиса Карлоса Галана, ведущего кандидата в президенты, потрясло всю страну... Однако сегодня невозможно точно определить объем средств, направляемых наркобаронами для целей финансирования предвыборных кампаний... Комиссия, созданная для исследования данного вопроса по итогам проведения избирательной кампании 1982 г., была вынуждена признать, что «... отдельные лица получили мандаты конгрессменов в результате махинаций, в которых наркодельцы играли определенную роль»...
«Согласно некоторым оценкам, суммы, поступившие от наркокартелей для обеспечения президентских выборов в 1994 г., составляли от трех до шести миллионов долларов США. Для Колумбии это беспрецедентные по объему суммы. На сегодня трудно сказать, какие пожертвования поступают от наркобаронов для финансирования парламентских и местных выборов».
Возможные варианты борьбы с организованной преступностью и политическим подкупом
Ограничения на предвыборные расходы
Установление правовых ограничений на уровень финансовых средств, которые данный кандидат или политическая партия вправе израсходовать в ходе своей предвыборной кампании, выглядит привлекательно. Согласно организации «Международная открытость», такой подход является единственным надежным способом противостоять коррупции, связанной с организованной преступностью. В условиях, когда ни одному из кандидатов и ни одной из политических партий не разрешено тратить средства на предвыборную кампанию сверх меры, преступные группировки не будут иметь надлежащего стимула для финансирования предвыборной борьбы кандидатов-фаворитов.
Правда, необходимо признать, что контролировать исполнение правовых ограничений на финансирование предвыборных кампаний очень трудно. Политическая эффективность этих ограничений оказалась очень невысокой, что объясняется следующими проблемами:
Сложность определения понятия «предвыборные расходы». Если уровень «предвыборных расходов» подлежит ограничению, а непредвыборные расходы никакими правовыми нормами не регламентируются, кандидаты будут стремиться к тому, чтобы в максимальной степени отнести свои расходы к категории непредвыборных издержек. Например, кандидат, являющийся членом законодательного органа страны, вполне может потратить солидные финансовые средства на связь со своими избирателями и утверждать при этом, что он делал это не в предвыборных целях, а для того, чтобы добросовестно отчитаться о выполнении наказов избирателей. В Соединенных Штатах Америки, например, действующие члены Палаты представителей Конгресса США с завидным постоянством используют служебные средства в своих предвыборных целях. (Следует отметить, что на расходование финансовых средств в служебных целях нет единого ограничения.) При проведении президентских выборов, когда уровень избирательных фондов ограничивается, опытные партийные функционеры обходят действующие ограничения, проводя часть предвыборных расходов по статьям «партийное строительство», «обеспечение мероприятий в связи с подготовкой к местным выборам» и т.д. Такого рода жульнические приемы используются открыто и в массовом порядке.
Сложность определения момента начала предвыборной кампании. В таких странах, как Великобритания, избирательные фонды кандидатов в члены национального парламента ограничены в законодательном порядке. Правда, следует отметить одно обстоятельство: в Великобритании нет формального определения того, какую дату считать началом предвыборной кампании. Согласно правилам, предложенным для Великобритании Комитетом по стандартам в общественной жизни, к «предвыборным расходам» следует относить все те расходы, которые могут оказать «предсказуемое воздействие» на общественное мнение в контексте предстоящих выборов. Эта формулировка настолько расплывчата и необдуманна, что любые ограничения, вытекающие из нее, было бы чрезвычайно сложно сформулировать, а затем и проконтролировать в случае их принятия.
Сложности этого рода возникают и там (в Канаде, Японии), где начало избирательной кампании четко обозначено. Как показывает богатый международный опыт, когда начало избирательной кампании четко фиксировано, кандидаты и политические партии, как правило, стремятся сделать все для того, чтобы основной объем расходов пришелся на период, непосредственно предшествующий началу официальной предвыборной кампании.