Использование узконаправленных социальных групп для целей избирательной кампании. В тех случаях, когда на избирательные фонды кандидатов и политических партий наложены ограничения, данные участники предвыборной борьбы будут стремиться к тому, чтобы реализовать часть средств через посредство узконаправленных социальных групп или политических организаций, которые формально являются независимыми, а по существу действуют в интересах достижения той или иной политической цели.
Помимо этих проблем необходимо констатировать и то, что такие финансовые операции, как денежные выплаты партийным функционерам или непрямые финансовые вложения в предвыборные мероприятия, почти невозможно проконтролировать. Опираясь на свой богатый и многосторонний опыт, специалисты по вопросам финансирования избирательных кампаний полагают, что политика ограничения предвыборных расходов доказала свою полную неэффективность. Единственное разумное оправдание такого рода ограничений состоит в том, что в любом случае (т.е. даже если они и не соблюдаются) они все-таки сдерживают безудержные траты кандидатов и политических партий на предвыборную борьбу. Английские сторонники ограничения расходов на избирательные кампании, проводимые общенациональными организациями при подготовке ко всеобщим выборам, проводят следующую аналогию: эти ограничения, скорее всего, дают тот же эффект, что и скоростные ограничения на дорогах. Если скорость ограничена пределом в 60 км/час, водитель игнорирует этот запрет; однако он вряд ли будет ехать со скоростью выше чем 80 или 100 км/час. При отсутствии же какого-либо запрета тот же водитель может разогнать свой автомобиль и до скорости 150 км/час.
Государственное финансирование политических партий и предвыборных кампаний
Герберт Александер в свое время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на «грязные» деньги для тех же целей. [6] Так, характеризуя ситуацию в этом отношении в Соединенных Штатах, он отмечает:
«В тех случаях, когда средства для проведения предвыборной агитации недостаточны, а альтернативные источники финансирования труднодоступны, всегда будут предприниматься попытки обойти действующие правовые запреты и ограничения. Лишь очень немногие федеральные и штатные (на уровне штата) законы позволяют кандидатам и политическим партиям получать доступ к альтернативным источникам финансирования предвыборных кампаний с тем, чтобы снять зависимость участников предвыборной борьбы от финансовых пожертвований со стороны узконаправленных социальных групп и небескорыстных кредиторов».
Международный опыт, между прочим, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на итальянский опыт финансирования кандидатов и политических партий. Стремясь добиться своей цели (победить противника), участники предвыборной гонки делают все для того, чтобы мобилизовать больше финансовых средств чем соперник. В этих условиях выделение государственных средств может лишь привести к эскалации предвыборных расходов, а вовсе не к снижению зависимости от источников частного финансирования.
Несмотря на все эти соображения, государственное финансирование избирательных кампаний (или предоставление оплаченных государством услуг: радио и телевизионное время) может быть вполне оправдано в силу одного обстоятельства. Признавая, что государственное финансирование не ведет к сокращению масштабов или ликвидации политического подкупа, оно все же способствует сокращению масштабов этого зла путем предоставления возможности неангажированным и неподкупным кандидатам заявить о своей позиции во всеуслышание.
Свободный доступ кандидатов и политических партий к государственным электронным средствам массовой информации и иным формам связи с общественностью
Данная возможность, безусловно, представляет собой наиболее эффективное средство борьбы с коррупцией и политическим подкупом. Прежде всего эту возможность легко предоставить (ею уже широко пользуются кандидаты и политические партии как в Российской Федерации, так и в других странах мира). Во-вторых, правила пользования этой возможностью легко регулируемы и контролируемы. И, в-третьих, учитывая то обстоятельство, что борьба с политическим подкупом и коррупцией при проведении выборов будет вестись еще долго, предоставление оплаченного времени на радио и телевидении будет, пожалуй, наилучшим способом помочь честным (и нередко бедным) кандидатам принять участие в предвыборной борьбе и заявить о своих политических платформах.
Борьба с жульничеством при проведении голосования
Одним из наиболее традиционных и мощнейших средств, к которому постоянно прибегают коррумпированные элементы для достижения своих политических целей, является подкуп членов избирательных комиссий. Понятно, что эффективная работа с такого рода коррупцией вне всякого сомнения приведет к снижению влияния криминальных группировок на избирательный процесс.
Согласно докладу Дэвида Беллиса [7], жульнические действия при проведении голосования явились основным средством влияния коррумпированных политиков на общественную жизнь города, где он когда-то работал. По итогам проведенного исследования Беллису удалось выявить различные формы жульничества при проведении голосования:
«К основным формам подлога и жульничества относятся: манипуляции с избирательными списками, изменения итогов голосования, голосование за других избирателей, незаконная регистрация избирателей, выдача бюллетеней лицам, не имеющим соответствующей регистрации, подделка готовых бюллетеней, манипуляции с открепительными талонами, оформление неявившихся избирателей как проголосовавших, угрозы и физическая расправа в отношении избирателей».
Беллис, в частности, пришел к выводу о том, что процедура голосования по почте в одном из городов штата Калифорния (США), о котором он пишет в своей монографии, была, пожалуй, главным источником жульничества при проведении выборов. Для того чтобы привлечь максимально возможное количество избирателей к голосованию, во многих странах мира (включая Соединенные Штаты Америки) существуют правовые нормы, согласно которым пожилые и больные избиратели имеют право выразить свою волю без посещения избирательного участка в день выборов. Этим лицам разрешено заполнять так называемые «почтовые бюллетени». Нарушения избирательного закона появляются тогда, когда медицинские сестры или члены избирательных комиссий предлагают «помочь» заполнить избирательный бюллетень. При таком подходе такие помощники могут заполнить довольно большое количество избирательных бюллетеней в пользу определенного кандидата за соответствующее вознаграждение. «В небольшом городке, где явка почти никогда не превышает 1 000 избирателей, 150 целенаправленно заполненных почтовых бюллетеней могут сыграть решающую роль при подведении итогов голосования».
В настоящее время ограничения на проведение заочного («почтового») голосования постепенно ослабевают, что весьма способствует как росту явки избирателей, так и увеличению случаев подлога при заполнении «готовых» бюллетеней. В тех странах, где жульничество при проведении голосования распространено особенно широко, необходимо резко ограничить право на заочное голосование. Другой способ борьбы с такого рода явлениями состоит в наращивании усилий по выявлению и наказанию лиц, виновных в организации подлогов и иных жульнических действий при проведении голосования. На практике эту задачу следовало бы поручить центральной избирательной комиссии, поскольку местные избирательные комиссии чаще всего попадают в поле зрения коррумпированных элементов и преступных группировок, пытающихся оказать влияние на политический процесс.
Уроки для России
Весьма реалистичным будет предположение, что значительное количество грязных денег направляется на проведение крупных политической кампании. Очень важно попытаться ограничить такие объемы. В то же время в равной степени важно обеспечить, чтобы кандидаты, которые не получают грязных денег, не очень сильно «пострадали» от своей честной и принципиальной позиции. Один из наиболее надежных способов защиты интересов «чистых» кандидатов и партий - это обеспечить: а) чтобы для всех конкурирующих политических партий и кандидатов законами была предусмотрена равная возможность для проведения агитации, было предоставлено бесплатное политическое освещение в вещательных СМИ и в прессе, и б) уважение и соблюдение таких законов.
Стратегия, которую рекомендуется применить в этом направлении, заключается в том, чтобы во главу угла была поставлена задача оказания помощи тем, кто не связан с преступностью, путем защиты и обеспечения их права выступить на телевидении и радио. Вторая по важности задача заключается в том, чтобы обеспечить обнародование любых проявлений незаконного финансирования. Третья по важности задача, очень существенная, но, тем не менее, менее актуальная в краткосрочной перспективе, - попытаться привлечь к ответственности тех, кто пользуется грязными деньгами при проведении предвыборной кампании.
Обеспечение справедливости при освещении деятельности кандидатов и политических партий на телевидении и радио
политический коррупция голосование жульничество
Поскольку электронные СМИ являются одними из наиболее влиятельных форм доведения политической информации, жизненно важно обеспечить, чтобы программы, освещающие политические события, не находились под властью незаконных денег. В общем, этой цели можно достичь, даже если владельцы определенных телевизионных средств сами являются кандидатами на политические должности (или близки к таким кандидатам), или даже если владельцы телевизионных компаний подозреваются в связях с преступным сообществом.
Программы, транслируемые по радио и телевидению, по своему характеру являются общественными. При условии, что такие программы регулярно проверяются, для кандидата или владельца телевизионного канала становится невозможно нарушить установленные правила, оставаясь при этом незамеченным. Таким образом, деятельность телевидения и радио подлежат регулированию.
Требуется установить три этапа регулирования. Реализация каждого этапа должна быть осуществлена задолго до выборов, что позволит найти средства решения проблем и борьбы с злоупотреблениями. Во-первых, должны быть установлены законы и правила. Они должны устанавливать порядок доступа на телевидение соперничающих кандидатов и партий. Во-вторых, должны быть разработаны процедуры обеспечения контроля и анализа телевизионных и радиопрограмм. Должны быть разработаны методы оперативной реакции на возникающие проблемы. В-третьих, это стадия реализации, которая имеет место в заключительный период непосредственно перед днем выборов.
Этап 1. Правила и нормативно-правовые акты. Четкие стандарты должны быть согласованы заранее.
1) Правилами должно быть дано определение «справедливого» распределения эфирного времени. Например, означает ли справедливое распределение, что все кандидаты и все партии получают одинаковое количество времени, или это означает, что эфирное время выделяется пропорционально размеру и общественной поддержке партии? Если за основу берется последний принцип, то должен ли размер определяться на основе процента голосов, полученных на предыдущих выборах? пропорционально количеству мест,, полученных на предыдущих выборах? или по какому-либо иному признаку?
Должны ли в отношении информационных вещательных программ применяться принципы распределения эфирного времени, аналогичные тем, что действуют в отношении бесплатно предоставляемого политической партии или кандидату времени в вещательных СМИ или в отношении платной политической рекламы? А как определить принципы, на основе которых будут проводиться политические дебаты между кандидатами, претендующими на пост президента?
Будут ли применяться те же принципы справедливости в освещении политических событий в ходе информационных вещательных программ до начала предвыборной кампании, или принципы справедливости должны будут соблюдаться с особой тщательностью только в течение нескольких недель непосредственно до дня выборов?
Как будут разрешаться споры в случае возникновения противоречий между кандидатами и между партиями в отношении справедливого распределения эфирного времени?
Несомненно, разработать честные правила - задача не из легких. В то же время, существенно важно, чтобы были приняты четкие решения, и чтобы такие решения были обнародованы. Только в том случае, когда правила четкие, наблюдатели могут определить, соблюдаются они или нет.
Правила должны быть определены не менее чем за 6 месяцев до дня выборов.
2) Сфера действия правил. Правила должны быть разработаны в отношении а) бесплатного доступа к вещательным средствам для партий и кандидатов, б) платной политической рекламы, (с) информационных выпусков новостей, в) программ, посвященным текущим событиям, (е) других программ, способных оказать воздействие на решение избирателей (как то: определенные программы по истории или экономике).
Этап 2. Принятие мер по обеспечению проверки и соблюдению установленных правил. Эти мероприятия должны быть проведены в период от 9 до 4 месяцев до дня выборов.