О происходящей трансформации административного права и государственного управления в России
А.В. Равнюшкин
кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России
Аннотация
Современная система государственного управления в России столкнулась с многочисленными вызовами современности. Актуальность и проблематика выражаются в том, что существующая система управления не способна самостоятельно приобрести свойства, позволяющие эффективно и результативно справляться с вызовами. По мнению автора, главенствующим фактором снижения степени значения административного права является действующая либеральная социально-экономическая система в России, во многом опирающаяся на прозападные институты и доктрины.
В предлагаемой статье в качестве цели определяется исследование проблематики, связанной с происходящей в стране трансформацией системы государственного управления и административного права как её правовой основы, анализ существующих проблем и выработка решения, чем и определяется теоретико-методологическое и практическое значение статьи.
В качестве основы существующих проблем в управлении выдвигается тезис, что в новой системе управления главенствующее положение в России должны получить отечественные доктрины и механизмы, отражающие прежде всего интересы традиционного российского общества.
Одной из мер, направленной на совершенствование системы государственного управления в России, является, по мнению автора, приобретение Государственным Советом Российской Федерации конституционного статуса, вопросы ведения, полномочия и функции, принципы организации деятельности и другие положения которого в дальнейшем должны быть определены в федеральном законе. Автором подчеркивается, что Госсовет наряду с Президентом РФ приобретает значение единого центра выработки, согласования и принятия государственных решений.
Кроме того, одной из функций Госсовета должен стать мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) и региональных органов исполнительной власти, оценка результативности, качества и эффективности их деятельности, что потребует создания механизма такого контроля.
Ключевые слова: государственное управление, административное право, трансформация, социально-экономическая модель развития, Госсовет.
Annotation
государственное управление административное право
Cand. Sci. (Jurid.)
Saint-Petersburg University of the MIA of Russia
Current transformation of administrative law and state management in Russia
Nowadays. The modern system of public administration in Russia face numerous challenges. The urgency of the problems is expressed in the fact that the existing system of governance is unable to independently acquire features that allowing it to cope with challenges effectively. The author believes that, the main factor in to reducing the importance of administrative law is the current liberal socio-economic system in Russia being largely based on Pro-Western institutions.
The aims of the this paper are to study the problems related to the transformation of the system of and administrative law as its legal basis, to analyze existing problems and to develop solutions to them, The last determines the theoretical, methodological and practical significance of the topic of the article. To solve the problem the author suggests that, the dominant position in Russia should be given to domestic institutions. The author emphasizes the need to improve the system of control over the efficiency and effectiveness of the work of state Executive bodies at various levels, which should greatly contribute to the formation of a universal Supervisory authority.
Further the author underlines that advanced technologies are introduced with a huge advance of their administrative legal regulation. This fact requires makes the administrative law return its original features being laid the basis for its formation, as well as become the basis for rapid and effective regulation of public relations in order to achieve the goals of management.
Keywords: public administration, administrative law, transformation, socio-economic model of development, new subjective rights.
Актуальность и постановка проблемы
На современном этапе имеющаяся система государственного управления переживает ощутимые изменения. Впервые решительным образом существенно дополняются и меняются некоторые нормы Конституции Российской Федерации. С воплощением в жизнь положений ежегодного Послания Президента России Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. (далее - Послание) должен в некоторой степени поменяться и общий вектор развития страны и системы государственного управления. Президент России в указанном Послании отметил, что «сегодня в нашем обществе чётко обозначился запрос на перемены... Темпы изменений должны нарастать с каждым годом, с ощутимыми для граждан результатами по достижению достойного уровня жизни» Послание Президента Федеральному Собранию [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. - URL: http://www.kremlin.ru/ events/president/news/62582 (дата обращения: 20.02.2020)..
Административное право как базовая отрасль, регулирующая отношения в сфере организации и функционирования государствен- ного управления, под влиянием современного развития науки административного права призвана обеспечить эффективный, практически организующий характер государственного управления. На современном этапе развития наука административного права стоит перед сложными задачами по определению перспектив своего развития. Общеизвестно, что политические, экономические, социальные и иные факторы имеют определенное влияние на структуру и содержание отраслей права. Не является исключением и административное право.
В силу определённой трансформации системы государственного управления (самой системы, задач, функций, содержания) неизбежны и изменения некоторых основ и механизма регулирования управленческих отношений, некоторых институтов административного права, их теоретико-правовых начал как взаимно обусловленных частей единого организационноправового инструмента развития государства. Как отметил А. В. Кирин, «новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях» [1, с. 51].
А. Н. Савенков полагает, что «очевидна потребность в переосмыслении традиционных концепций правопонимания, поиске новых решений, основанных не только (и даже не столько) на достижениях правовой науки, сколько на синтезе философских, экономических и правовых идей» [2, с. 6].
Стоящие перед современной Россией вызовы и осознание новой социальной реальности российским обществом детерминируют в системе государственного управления трансформацию, особенности которой определяются взаимодействием трёх основ - политической, экономической и культурной, что в целом образует систему национальной безопасности России.
Кроме того, актуальны и слова Ю. А. Тихомирова о том, что «в целом необходима перебалансировка функций исполнительной власти и центральных органов, причём существенная» [3, с. 31].
К числу индикаторов накопившихся проблем в системе государственного управления относится возникшая в КоАП РФ нагромождённость статей, изменяющих и устанавливающих административную ответственность за различные деяния. Как пример можно привести статью 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль», состоящую из 48 частей. Такая нагромождённость норм показывает, что различные ведомства при этом действовали в интересах не только государства в целом, но и в своих ведомственных, что справедливо отметил Ю. П. Соловей [4, с. 449].
Подобных примеров бессистемной работы законодателей можно привести немало. Мы постоянно видим, как в целях преодоления кризисных явлений на высшем уровне государственной власти принимаются оперативные решения. Однако если они осуществляются посредством принятия множественных дополнений в одну статью КоАП РФ, то можно себе представить, какая сложная ситуация сложилась в сфере исполнительной власти.
Так, в конце июня 2019 года в Иркутской области произошло сильное наводнение. 26 июня был введен режим ЧС в Тайшетском районе. К 27 июня в Иркутской области было затоплено более 800 домов в Нижнеудинском, Тайшетском и Тулунском районах, и региональные власти объявили режим ЧС уже по всему региону. Однако ещё 24 июня было ясно, что организация спасательно-восстановительных работы проводится на низком уровне. Президенту РФ В. В. Путину было доложено, что региональную комиссию по ликвидации последствий паводка возглавляет заместитель губернатора и председатель правительства Иркутской области Р. Н. Болотов, а не губернатор С. Г. Левченко. Глава государства «назвал неправильным и “странноватым” тот факт, что юридическую комиссию возглавлял председатель регионального правительства» Путин раскритиковал работу губернатора Иркутской области во время наводнения [Электронный ресурс] // Интернет-газета «Lenta.ru». - 2019. - 24 июля. - URL: https://lenta.ru/news/2019/07/24/wrongwrong. (дата обращения: 16.09.2020)..
За короткое время Президент РФ В. В. Путин побывал в районе бедствия трижды (29 июня, 19 июля и 2 сентября) с тем, чтобы лично проконтролировать проведение спасательных и иных необходимых работ и действия региональных и местных властей. 4 июля Президент объявил наводнение в Иркутской области чрезвычайной ситуацией федерального уровня. Из-за сильного паводка в Иркутской области в конце июня было подтоплено 10,8 тысячи жилых домов Там же..
2 декабря 2019 г. глава государства принял отставку губернатора Иркутской области С. Г. Левченко как не справившегося с задачами Не справился с задачами. Губернатор Иркутской. Ход восстановительных и строительных работ в обозначенном регионе осуществляется под личным контролем Президента РФобласти Сергей Левченко ушёл в отставку [Электронный ресурс] // Интернет-портал «Яндекс». - 2019. - 12 декабря. - URL: https://yandex.ru/video/preview?text=губернатор иркутской области Болотов. (дата обращения: 16.09.2020)..
При этом следует отметить, что частью 2 статьи 20.6 КоАП РФ установлена ответственность за «непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а равно несвоевременное направление в зону чрезвычайной ситуации сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций», влекущая наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
Однако только 31 декабря 2019 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а именно: была добавлена норма, согласно которой комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации возглавляют высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) На контроле у Президента ход восстановительных работ в Тулуне. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Первого канала Российского телевидения. - 2020 - 13 сентября. - URL: https://www.1tv.ru/news/2020-09- 13/393197-na_kontrole_u_prezidenta_hod_vosstanovitelnyh_ rabot_v_tulune. (дата обращения: 16.09.2020). Данная норма предусмотрена частью 2.1 статьи 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которая была добавлена Федеральным законом от 3 июля 2019 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»»..
События, происшедшие в районе г. Норильска, также потребовали личного участия главы государства. Так, 29 мая 2020 г. произошла разгерметизация бака с дизельным топливом (20 тыс. тонн) на ТЭЦ-3 на дочернем предприятии «Норникеля» - компании НТЭК в районе Норильска. Это была крупнейшая в арктической зоне авария, создавшая угрозу экосистеме Северного Ледовитого океана. Компания НТЭК оповестила руководство Красноярского края об аварии не сразу, что усугубило ситуацию Багровые реки: к чему приведёт разлив 20 тыс. т дизеля в Норильске. Опасность может грозить не только хрупкой арктической экосистеме, но и здоровью людей. [Электронный ресурс] // Официальный сайт газеты «Известия». - 2020. - 2 июня. - URL: https://iz.ru/1018811/ aigul-khabibullina-svetlana-kazantceva/bagrovye-reki-k- chemu-privedet-razliv-20-tys-tonn-dizelia-v-norilske (дата обращения: 16.06.2020).. Как известно, устранение последствий обозначенной экологической катастрофы также не обошлось без личного вмешательства В. В. Путина.
Думается, что целостная система мер, направленных на преодоление обозначенного Ю. Е. Аврутиным «“ручного” управления», разрушающего саму сущность публичного управления, его принципы и основополагающие постулаты [5, с. 107], еще не предложена. В связи с этим более чем актуальными являются слова А. Н. Савенкова о том, что «роль самой науки и научной экспертизы неуклонно снижается, утрачены представления о смысле и идее права, которые заменены на правовую казуистику, по своей сути далекую от подлинных критериев научности знания» [2, с. 7].
Об основной цели развития административного права и государственного управления
Несмотря на наличие довольно демократических положений Конституции Российской Федерации, декларирующих права и свободы граждан и другие ценности, забюрократизованность и волокита в осуществлении многих государственных решений (особенно на стадии согласования), выполнения работ, предоставления услуг, ущемляют эти ценности, порождая негативное восприятие населением. Актуальны слова М. А. Штатиной о том, что «до сих пор не удалось закрепить и внедрить важнейшие элементы системы рациональной бюрократии, гарантирующие профессионализм государственного управления» [6, с. 32]. Созданная в 1900 году М. Вебером теория рациональной бюрократии закрепляла такие её принципы, как: безличный характер (обезличенные обязанности); принцип иерархии должностей; конкретное разделение труда в области управления (специфика функций по должности); квалификационный отбор работников; наличие правил и регламента работы; карьерный принцип; сосредоточение деятельности по одной должности; получение доходов только от организации-работодателя [7, с. 256-264].