Так, действующие в различных органах исполнительной власти административные регламенты не имеют общих правовых начал. Еще в 2005 году Ю. Н. Старилов, описывая существующий в стране «синдром бесправия», отмечал, что он «очень часто проявляется в системе публичного управления в виде “произвольного администрирования” (“административный произвол”)», не основанного на нормах действующего законодательства и установленных правом административных процедур [8, с. 31].
До настоящего момента в России не принят федеральный закон об административных процедурах, который закрепил бы необходимые единые основы и положения, направленные на усиление законности и порядка в исполнительно-распорядительной деятельности.
В качестве другого примера дефектности системы управления приведём перенос управленцами акцентов с целей организации на средства их достижения, перестановку приоритетов работы. Приказы, распоряжения, инструкции, соблюдение правил, оперирование статистическими данными, иерархия должностей и т. п., становятся самоцелью для управленцев, а цели-задания (цели существования организации, программные цели) уходят на второстепенный план.
Значительная часть управленческих решений не выполняется. В частности, аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, подчинённых Правительству России, за период 2017-2018 гг., проведённый Счётной Палатой Российской Федерации, показал, что «система стратегического планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) в настоящее время разбалансирована и неэффективна, недостаточно нормативно урегулирована и методически обеспечена, с низким уровнем контроля и исполнительской дисциплины» Отчёт о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года». Утверждён Коллегией Счётной палаты Российской Федерации 10 декабря 2019 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счётной палаты Российской Федерации. - URL: http:// audit.gov.ru/upload/iblock/885/8852a97cd45346ecea99d20b1d 265d0f.pdf. (дата обращения: 21.02.2020)..
Проведенный аудит также установил, что для обеспечения единого подхода к разработке, корректировке, осуществлению мониторинга и контроля реализации планов деятельности ФОИВ Минэкономразвития России утвердило соответствующие Методические рекомендации Об утверждении Методических рекомендаций по разработке, корректировке, осуществлению мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации : приказ Минэкономразвития от 15 февраля 2016 г. № 68 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: https://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/71233156 (дата обращения: 15.04.2020)., но поскольку они были закреплены в приказе, не имеющем государственной регистрации, отдельные ФОИВ не считают его обязательным к исполнению Отчёт о результатах экспертно-аналитического мероприятия... - С. 14..
Следует отметить, что указанные Методические рекомендации не содержат правил и процедур формирования и оценки достижения показателей деятельности ФОИВ, а также рекомендаций по определению задач Сведения о задачах должны предусматриваться в соответствии с подпунктом «б» пункта 5 Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № № 1449 [Электронный ресурс] // Сайт «Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. - URL: http://docs. cntd.ru/document/420336234 (дата обращения: 22.02.2020)., которые должны содержаться в текстовой части плана. Аудитом было также установлено, что «отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление комплексной оценки эффективности деятельности ФОИВ. Не сформирована система оценки эффективности деятельности ФОИВ на основе критериев, показа- телей» Отчёт о результатах экспертно-аналитического мероприятия... - С. 14..
Все эти негативные факторы приводят к необходимости переосмысления подходов к организации управления.
В России остро стоит вопрос об определении отвечающих новым запросам направлений, средств развития российского государства, его будущего. Для определённой части российского и зарубежного общества стало очевидным, что так называемая либеральная идея исчерпала себя, о чем заявил Президент России В. В. Путин в интервью британской газете «The Financial Times» В преддверии саммита «Группы двадцати» Владимир Путин ответил на вопросы представителей газеты The Financial Times [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. - URL: http:// www.kremlin.ru/events/president/news/60836 (дата обращения: 22.02.2020)..
Либеральная идея способствовала появлению новых субкультур, развитию межкультурных обменов и связей, культурного многообразия. Известный австралийский политический теоретик Чандран Кукатас Ч. Кукатас - автор нескольких книг о современном либерализме, до 2019 года возглавлял Департамент государственного управления Лондонской школы экономики, где занимал кафедру политической теории. отмечает, что «либерализм - это доктрина, по определению сочувственно относящаяся к культурному многообразию, поскольку она делает акцент на праве индивида жить по собственному разумению, даже если этот образ жизни не одобряется большей частью общества» [9].
Однако в определённых кругах идеи либеральной идеологии, её отдельные элементы, служат средствами (орудием) разрушающего воздействия на государства, опирающиеся на традиционные ценности, ценности ярко выраженного большинства населения. Через внедрение идеологии так называемого «бесполого» воспитания детей, а не приоритета их семейного воспитания отцом и матерью, разрушение ценностей семьи осуществляется беспрерывная атака на российское государство, на российскую культуру и самосознание россиян. В ноябре 2012 года Россия была вынуждена принять соответствующие дополнения в законодательство и в федеральный закон о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранных агентов, финансируемых из-за рубежа и действующих в интересах иностранных структур в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации См. п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Данный правовой статус для российских НКО введён Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: https://www.garant.ru/ article/529521. (дата обращения: 15.09.2020)..
Не во всех случаях органы государственной власти оперативно успевают противодействовать данным явлениям. В 90-х гг. прошлого века наше государство стояло на грани катастрофы. Существует мнение, что в период президентства Б. Н. Ельцина произошла реставрация в России «периферийного» капитализма (схожего с капитализмом периода царской России), когда открытая в начале 90-х годов ХХ века экономика России подверглась контролируемому со стороны стран Запада процессу перераспределения ресурсов в пользу более развитых и богатых стран - стран развитого «центра». «Став частью “периферии”, Россия обрекла себя на постоянный дефицит финансовых ресурсов, бегство капиталов и вывоз сырья» [10, с. 10].
И. В. Понкин такие негативные явления, как отказ от традиционных для данной конкретной страны нравственных оснований в проектировании, построении и функционировании системы государственного управления, игнорирование законных интересов государствообразующего народа, ошибочный выбор и реализацию заведомо чуждой традициям и условиям страны модели светскости государства относит к числу ценностно-парадигмальных ошибок Понкин И. В. Теория публичного управления : учебник. Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ. - Москва: Буки Веди, 2017. - С. 503..
Господствующая прозападная либеральная модель, в основе которой лежит политика международного финансового капитала, не способствует развитию национальной экономики России. И в этот вид капитализма остаются встроенными многочисленные институциональные структуры - такие как бюрократизация, патрон-клиентская система отношений, теневая экономика [11, с. 68].
Последние события на международной арене и на внутрироссийской политико-экономической сцене позволяют сделать вывод о необходимости формирования новой модели развития. В ней главенствующее положение должна занять доктрина приоритета и верховенства российского закона, независимости государственных органов власти от международного давления в принятии решений и их реализации, о чем и говорил Президент России в вышеуказанном Послании.
Так или иначе постулаты либеральной модели в экономической и иной сферах создают нестабильность в государственном управлении, в её правовой системе. В этих условиях «классический государственный суверенитет “размывается”, человек теряет стойкую юридическую связь с конкретным государством» [12, с. 69].
Одним из средств преодоления обозначенной проблемы служит необходимое в современных условиях дополнение, закрепленное в статье 79 Конституции Российской Федерации, указывающее, что «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» Конституция Российской Федерации (с гимном России). - Москва: Проспект, 2020. - 64 с..
О направлении (модели) развития системы государственного управления и административного права
Устоявшиеся негативные явления не позволяют построить эффективно развивающуюся экономику Российского государства и вместе с этим систему эффективного государственного управления, инструментом которого должно служить обновленное административное право.
Новая политико-экономическая модель должна ориентироваться на развитие преимущественно внутреннего рынка, отражать интересы большинства граждан государства, способствовать экономическому росту прежде всего сектора реальной экономики и росту благосостояния граждан как потребителя отечественной продукции. Это должно повлечь синергетический эффект, вызванный совместными действиями целевых групп в экономической сфере.
Базируясь на отвечающем современным запросам административном праве, органы государственного управления должны быть способны к мобилизации различных ресурсов: финансово-материальных, людских (кадровых), организационных и информационных. Функции государственного управления должны агрегироваться для достижения общей цели - создания благоприятных условий для жизнедеятельности граждан на основе главенства человеческих ценностей. Думается, необходимо расширять и углублять роль граждан в решении публичных задач. Следует пересмотреть или даже создать вновь мотивационные основы для включения граждан в реальный процесс выработки решений. Активность граждан в политической и общественной жизни должна быть востребована самим государством. Граждане должны чувствовать сопричастность к управлению делами государства, региона и населенного пункта своего проживания.
В современных условиях органы государственного управления не имеют возможности оказывать полновесное эффективное воздействие на объекты управления, о чем было сказано выше. Думается, инициатива Президента Российской Федерации об изменении статуса федерального органа - Государственного Совета - выглядит своевременной и необходимой мерой. Однако общая формулировка назначения этого органа (обеспечение согласованного функционирования органов власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического развития России О поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» : проект закона № 885214-7 (внесён Президентом Российской Федерации) [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Система обеспечения законодательной деятельности». - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 22.02.2020).), закрепленная в ныне действующем Положении о Государственном Совете О Государственном Совете Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: https://base.garant. ru/12120571 (дата обращения: 08.04.2020)., нуждается в дополнении.
Как известно, в российской системе исполнительной власти отсутствует орган, осуществляющий функции комплексного контроля и оценки результативности и эффективности деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных министров и министерств, других федеральных органов исполнительной власти. Например, Счётная палата Российской Федерации обладает ограниченной функцией контроля и оценки деятельности объектов. Данный орган осуществляет функцию по оценке эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации только с финансовой позиции (финансовой деятельности объекта аудита (контроля), совершённых финансовых и хозяйственных операций) О Счётной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/(дата обращения: 22.02.2020)..
Изменить положение дел в системе государственного управления может появление федерального органа, не входящего ни в одну из ветвей власти, который был бы наделён правом и реализовывал функцию мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, оценки их результативности и эффективности деятельности, качества исполнительности и степени реализованности запланированных мероприятий. Думается, что таковым органом должен стать реорганизованный Государственный Совет Российской Федерации (далее - Госсовет).