Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования
Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
Факультет социальных наук
Департамент политики и управления
Выпускная квалификационная работа
«Оценка мер поддержки моногородов России и возможности применения опыта СССР и зарубежных стран»
(«Evaluation of the Support Measures of Monotowns in Russia and the Possibility of Applying the Experience of the USSR and Foreign Countries»)
направления 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
Гребенькова Анжелика Денисовна
Москва, 2020
Введение
поддержка моногород интервью
Моногорода появились еще несколько веков назад и своего расцвета они достигли в период индустриализации. Однако моногорода оказались неподходящими для перехода к наукоемким производствам и информационным технологиям. Технологии производств в моногородах требовали модернизации, имели ограниченные ресурсы и не могли конкурировать с новыми производствами. Изменения на внутреннем и внешнем рынках потребовали от развитых стран решений о том, какое будущее ждет моногорода. Примерно к 1970-м начали разрабатываться меры поддержки и стратегии развития моногородов. Появилось два так называемых подхода: «американский» и «европейский». Американская модель поддержки и развития моногородов предполагает акцент на минимизацию расходов, сокращение производства, переселение людей («сжатие экономики» моногорода до рентабельности). При этом происходит диверсификация экономики, развитие сферы услуг и наукоемких производств. Например, данная модель использовалась в Детройте в США. Европейская модель предполагает привлечение больших объемов финансирования как бизнеса, так и органов власти для поддержки и развития монотерриторий, а также рассчитана на долгосрочную перспективу. Например, данная модель использовалась для поддержки и развития Рурской области в Германии.
Развивающиеся страны столкнулись с проблемами в моногородах относительно недавно - примерно в 1990-х-2000-х годах. В России моногорода, в основном, появились в результате целенаправленной государственной политики СССР, их основной задачей было развитие военно-промышленного комплекса. Поэтому моногорода располагались на основе минимизации расходов на их возведение и расстояния между производственными предприятиями в одной цепочке, ресурсами и потреблением. Людей часто переселяли в моногорода насильно, при этом условия жизни не всегда были комфортными. Социально-экономическое обеспечение моногородов и близлежащих территорий обеспечивали градообразующие предприятия. После распада СССР моногорода оказались в затруднительном положение: приватизация, отсутствие государственной поддержки, государственных заказов, большие социальные расходы, устаревание технологий. До 2009 года моногородам уделялось внимание, однако какой-то узконаправленной и масштабной государственной поддержки моногородов не было.
В 2009 году в моногороде Пикалево Ленинградской области начались проблемы на трех градообразующих предприятиях. Жители устроили протест, на который органы государственной власти обратили внимание. Приехала делегация во главе в премьер-министром В.В. Путиным, и проблемы были решены в ручном режиме. Однако после этого случая начали разрабатываться государственные меры поддержки моногородов. Была создана некоммерческая организация «Фонд развития моногородов», появилась приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов», рассчитанная на 2016-2025 годы. Она была досрочно прекращена в 2019 году из-за признания мер поддержки неэффективными, а поддержка моногородов начала осуществляться в рамках Нацпроектов, с потенциальным созданием новой программы развития. При этом результаты первой программы так и не были обнародованы, информацию можно найти отрывочно - в интервью в СМИ или на сайтах органов государственной и муниципальной власти, Фонда развития моногородов, в отчетах Счетной Палаты. Данные также сильно разнятся, что не дает возможности составить общего понимания о результатах мер поддержки.
Исследование в рамках этой научной работы попробует выявить общие результаты, изменения, проблемы в моногородах на основе эмпирических данных. Будут проанализированы интервью, проведенные во время полевых исследованиях в 4 моногородах России (Кондрово Калужской области, Тольятти Самарской области, Чусовом, Горнозаводске Пермского края), результаты опроса, проведенного среди жителей моногородов, а также статьи в СМИ.
Объектом исследования являются моногорода России и их аналоги.
Предмет исследования - эффективность мер поддержки моногородов России.
Цель: оценка эффективности мер поддержки моногородов России и поиск новых мер поддержки на основе зарубежного опыта и опыта СССР.
Задачи:
Проанализировать меры поддержки моногородов в России и их аналогов в других странах.
Выявить, как оценивают меры поддержки и ситуацию в моногородах жители моногородов и СМИ.
Разработать рекомендации по улучшению мер поддержки моногородов России на основании опыта СССР и зарубежных стран.
Гипотезы:
Меры поддержки моногородов являются эффективными: позволяют улучшить социально-экономическое положение моногородов, уровень жизни населения.
Существуют меры поддержки моногородов (монотерриторий) СССР и зарубежных стран, которые могут применяться по отношению к моногородам России.
Методы исследования: изучение и анализ законодательства и нормативных правовых актов, качественные методы сбора полевых данных - интервью, проведенные в четырех моногородах (г. Кондрово Калужской области, г. Тольятти Самарской области, г. Чусовой и г. Горнозаводск Пермского края), опрос жителей моногородов России через социальную сеть «Вконтакте», контент-анализ - анализ статей в СМИ.
Структура выпускной квалификационной работы: введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.
Введение состоит из актуальности темы данной работы, поставленных цели и задач, методов исследования и описания значимости данного исследования.
Первая глава содержит информацию о моногородах в России, в СССР и за рубежом. В ней описаны понятие «моногорода» (англ. «company town»), юридические основы, меры поддержки и текущее состояние моногородов.
Вторая глава содержит основную часть исследования. Во-первых, методологию и анализ интервью, проведенных в моногородах России. Во-вторых, методологию и анализ опроса, проведенного среди жителей моногородов России. В-третьих, методологию и анализ статей в СМИ.
В третьей главе оценена эффективность мер поддержки моногородов России и предложены меры по их улучшению на основании проведенного исследования и мер поддержки моногородов СССР и зарубежных аналогов моногородов.
В заключении указаны основные выводы в рамках проведенного исследования и данной работы в целом, а также даны рекомендации для органов государственной и муниципальной власти России.
Научная новизна данной работы состоит в систематизации и представлении профессиональному сообществу результатов мер поддержки моногородов на основе эмпирического исследования (интервью, опроса, анализа статей в СМИ).
Теоретическая значимость: результаты данной исследовательской работы могут быть использованы для лучшего понимания эффективности мер государственной поддержки и текущих проблем моногородов, которые до сих пор не решены.
Практическая значимость данного исследования заключается в возможности использовать полученные результаты органами государственной и муниципальной власти для оценки и усовершенствования мер поддержки моногородов.
Степень разработанности темы, основные теоретические работы в рамках исследования:
В связи с тем, что поддержка и развитие моногородов являются отдельным направлением государственной политики России, которое также часто выделяется и подчеркивается президентом Российской Федерации В.В. Путиным, примерно с 2009-2010 года количество научных исследований и статей на эту тему в России кратно возросло. Исследование зарубежного опыта и опыта СССР привлекает российских ученых в меньшей степени.
В рамках данной работы будут использованы научные исследования и статьи, которые можно разделить на 2 группы: описывающие меры поддержки, текущее состояние моногородов России и описывающие меры поддержки и текущее состояние монопрофильных территорий и аналогов моногородов зарубежных стран и СССР.
Анализ текущих мер поддержки моногородов России будет проводиться, в основном, на базе законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, Реестра мер поддержки моногородов. Многие авторы пытались дать свое определение моногорода: Е.Г. Анимица, И.А. Медведева и В.А. Сухих; Е.Г. Анимица и Н.В. Новикова, М.А. Гуреева; А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова и другие. До появления официального понятия «моногород», закрепленного законодательно, исследователи давали схожие определения со схожим смыслом, но с разными уточнениями. А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова также создали классификацию рисков моногородов.
Анализ текущего состояния моногородов будет опираться на статью Е.Н. Пятшевой, в которой моногорода классифицированы по сфере деятельности градообразующих предприятий и описаны некоторые текущие проблемы моногородов, на статью В.А. Бердникова и М.А. Вахтиной, в которой систематизированы данные опросов, проведенных ФСО среди жителей моногородов, классифицированы и описаны проблемы моногородов, а также на статьи в СМИ.
М.Г. Меерович - выдающийся архитектор и урбанист, который уже много лет занимается анализом городов в России, в своей статье «Причины возникновения моногородов в СССР» очень подробно описал историю, меры поддержки и состояние моногородов в СССР. Т.П. Урожаева занималась изучением моногородов России после перестройки, а Л.Л. Божко и Л.Г. Лескова изучали состояние и меры поддержки моногородов Республики Казахстан. Эти исследования будут подробно описаны в п. 1.2.
Р.М. Дасаева, С.В. Кусай, В.В. Гусев подробно изучили и описали меры поддержки аналогов моногородов в США, А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова - в Канаде. Эти авторы и Р.В. Михайлов, С.Г. Пьянкова занимались исследованием опыта поддержки и развития европейских стран. С.В. Кусай также изучал опыт Японии.
Рекомендации, как улучшить меры поддержки моногородов будут опираться на собственное исследование и исследования Д.Г. Венделева, В.А. Карпец, Е.В. Харченко о необходимости комплексного решения проблем моногородов, О.И. Полупан о возможностях развития и диверсификации экономики моногородов, В.Г. Шадрина об аутсорсинге как способе решения проблем моногородов, И.Н. Булачевой и А.Б. Тесля об инвестиционных планах с учетом положения градообразующих предприятий, И.Н. Богдановой и Х.Р. Кадыровой о молодежной политике, В.Е. Рохчина об обучении управленческих кадров, Ф.В. Вольфа и И. Сандырева о потенциальном развитии государственно-частного партнерства в моногородах.
Глава 1. Развитие моногородов в России и СССР, их зарубежных аналогов
1.1 Моногорода в России: понятие, меры поддержки, текущее состояние
Во время индустриализации моногорода возникали во многих странах (США, Канада, Великобритания и другие). В России моногорода являются наследием СССР. Их количество по сравнению с 20 веком сократилось, однако они до сих пор играют важную роль в социально-экономическом развитии страны [31].
На конец 1990-х к моногородам можно было отнести 440 из 1095 городов, которые производили около 40% ВРП России. Научно-просветительский Фонд «Экспертный институт» к монопрофильным образованиям относил 467 городов и 332 поселка городского типа (проект 1999-2000 годы). По данным НМЦ «Города России» к монопоселениям отнесены не менее 500 из 1097 городов и 1200 из 1864 поселков городского типа [14, с. 46]. На апрель 2020 года в России официальный статус моногорода имеют 321 муниципальное образование (в 2019 году в этот список вошли 7 новых муниципальных образований, 2 вышли из Перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (далее - Перечень), 2 муниципальных образования объединились в одно) [46].
Понятие моногорода, юридические основы
Моногорода отличаются от обычных городов тем, что у них есть градообразующее предприятие, которое играет важную роль в экономике города и обеспечивает большую часть населения рабочими местами. Единого определения градообразующего предприятия на 2020 год так и не существует. В целом, это организация, у которой среднесписочная численность работников составляет более 20% [6] среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования (однако в зависимости от закона, доля может быть и более 50%) [2; 5; 3; 1].
В связи с отсутствием определения моногорода до 2014 года различные эксперты, авторы исследований и научных статей создавали свои собственные определения моногорода. Рассмотрим некоторые из них.
«Моногород», «монопрофильное образование», «город-завод», «город компании» (от англ. «company town») определяются как синонимы [33, с. 9]. Моногород представляет собой моноцентричный город по отношению к преобладающей сфере занятости, сфере деятельности трудоспособного населения [13, с. 13].
Исходя из другого определения, моногород - город, на территории которого функционирует одно градообразующее предприятие [33, с. 10]. Однако это не совсем верно, так как градообразующих предприятий может быть несколько, если они работают в рамках одного производственного цикла, имеют схожую экономическую деятельность.