М.А. Гуреева считает, что моногород - поселение, где существует очень тесная связь между градообразующим предприятием и социально-экономической жизнью муниципального образования. Функционирование и развитие предприятия, его будущее влияют на само поселение [21, с. 37].
Е.Г. Анимица и Н.В. Новикова отметили, что в моногородах соединяются интересы разных сторон: бизнеса, государства, органов местного самоуправления и людей, проживающих и работающих на данной территории. Авторы также отмечают, что моногород объединяет в себе и людей, и территорию, «где сосредоточен значительный промышленный и производственный потенциал региона и страны» [14, с. 47]. Характерными чертами моногородов и одновременно причинами некоторых проблем являются зависимость экономики города и социальных показателей (низкая диверсификация экономики), относительная однородность профессионального состава населения, низкая социальная мобильность людей. Также была выявлена опытным путем низкая гибкость, адаптивность модели моногорода [14, с. 48].
Официальное определение монопрофильного образования дается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 года № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» (далее - Постановление Правительства № 709). Муниципальное образование может быть включено в Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации по состоянию на 01.01.2014 года (и изменениями в данном Перечне) или должно соответствовать следующим критериям:
наличие статуса городского округа (городского поселения);
численность постоянного населения превышает 3 тыс. человек;
среднесписочная численность работников одной организации (или нескольких организаций со схожей экономической деятельностью или составляющих единый производственно-технологический процесс) превышает 20% среднесписочной численность работников всех организаций, осуществляющих свою деятельность на данной территории;
осуществление одной из указанных организаций деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа), и (или) производству, и (или) переработке промышленной продукции.
В Постановлении Правительства № 709 также выделяют три категории моногородов в зависимости от их социально-экономического положения:
1) с наиболее сложным социально-экономическим положением;
2) с риском ухудшения социально-экономического положения;
3) со стабильной социально-экономической ситуацией [6].
Относительное большинство монопрофильных образований относятся ко 2 категории (ок. 48%), моногорода 1 и 3 категории составляют примерно равные доли - около 30% и 22% соответственно [7].
Текущее состояние и проблемы моногородов в России
На 2020 год в Перечне находится 321 монопрофильное образование, в которых проживают 14 млн. человек (около 10% численности населения страны). Градообразующие предприятия в моногородах могут быть производственными (промышленные и инфраструктурные (производство энергии)) или непроизводственными (научно-исследовательские и инфраструктурные (транспортные узлы)). По отраслям промышленности моногорода можно разделить на добывающие (Асбест, Магнитогорск, Краснотурьинск, Каменск-Уральский, Гуково, Прокопьевск, Дальнегорск и др.), черной и цветной металлургии (Череповец, Белорецк, Чусовой, Аша, Новотроицк, Сатка, Бакал, Ревда, Качканар, Кушва и др.), автомобилестроения (например, Тольятти, Набережные Челны), машиностроения (например, Вятские Поляны). Непромышленными являются ЗАТО (Северск, Мирный, Зеленогорск, Краснознаменск, Новоуральск и др.) и наукограды (Черноголовка, Пущино, Обнинск, Жуковский, Протвино и др.) [29].
Около 83% градообразующих предприятий относятся к финансово-неблагополучным (ООО «Пикалёвский глиноземный завод», ПАО «ГМК «Норильский Никель», ПАО «ППГХО», ОАО Жирекенский ГОК, АО «Абаканское рудоуправление», ООО «Усольехимпром» и др.). Финансово-благополучными можно считать предприятия, которые имеют рентабельность более 10% чистой прибыли (ПАО «Трансмаш», ПАО «Северсталь», ПАО «Алтайвагон», ООО «Лебедянский», ПАО «Выксунский металлургический завод», ПАО «Камаз», ПАО «Благовещенский арматурный завод»).
ФСО России в 2015 году провел сразу два опроса жителей моногородов: в июне и в декабре (201 населенный пункт, 55,6 тыс. опрошенных). За эти полгода восприятие людей о ситуации в моногородах ухудшилось. В декабре почти 60% жителей считали, что положение их города «нетерпимое» или «терпимое с трудом» [40] (3,9% оценили как благоприятное, 31,3% отметили как терпимое [15, с. 24]), 5% живут за чертой бедности, 36% ответили, что трудно найти работу в городе [40]. 42,7% считают, что живут бедно, 52,1% имеют среднюю обеспеченность. Основной проблемой моногородов является безработица. При этом жители оценили ее уровень как высокий (47,5%) и очень высокий (18,3%). Удовлетворение потребностей зависит от дохода, который в свою очередь является следствием занятости, с которой до сих есть проблемы в моногородах. Решение данных вопросов происходит не исходя из предпосылок, например, ухудшения ситуации на градообразующем предприятии, а только тогда, когда результаты становятся настолько серьезными, что наступает кризис. Есть необходимость в долгосрочных проектах, стратегиях, финансировании, которые необходимы не только моногородам со сложной социально-экономической ситуацией [15, с. 24].
Моногорода отличаются друг от друга и по численности населения, и по специализации, и по климату, бюджетам, статусам муниципальных образований и другим показателям. Причем различия очень существенны. Около 8% моногородов имеют численность населения более 100 тыс. человек, в них более развита сфера услуг, легче диверсифицировать экономику исходя из размеров и численности населения. Если говорить о различиях бюджетов (2019 г.): Надвоицкий городской округ Республики Карелия имеет бюджет 20,1 млн. рублей (2723,6 руб./чел.), а, например, Набережные Челны в Республике Татарстан имеют 8689,1 млн. рублей (16274,6 руб./чел.). В 271 моногороде заработная плата ниже, чем в среднем по России (2019 год), в 182 моногородах уровень безработицы выше среднероссийского, в том числе в 27 моногородах - в три и более раз. Прирост инвестиций за 2016-2018 годы составил 0,6%, при этом 25% всех инвестиций приходилось на 4 города (Норильск, Набережные Челны, Магнитогорск, Мирный). В Новокузнецке (на территории которого создана ТОСЭР) налоговые поступления увеличились, однако предпринимательская активность упала на 148,6% (за 2018 года количество зарегистрированных юридических лиц сократилось на 1245 ед.). Налоговые отчисления увеличились, в основном, за счет градообразующего предприятия [44].
Градообразующие предприятия моногородов часто входят в холдинги, что говорит о более сложной внутренней структуре и циркуляции денег (расходы внутри моногородов, а прибыль концентрируется вовне). Есть и моногорода, в которых градообразующее предприятие прекратило свою работу [44].
Моногорода требуют особого внимания, необходима разработка более детальной программу развития, учитывающей индивидуальные особенности каждого моногорода. А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова создали классификацию рисков моногородов, на которые стоит обратить внимание при решении проблем и развитии моногородов, предотвращая их заранее:
Инфраструктура (износ; рост издержек на содержание; необходимость модернизации, расширение мощностей);
Технологии (высокая себестоимость; ужесточение мер по эксплуатации);
Качество жизни (снижение);
Миграция (трудовых ресурсов);
Платежеспособность (безработица; снижение уровня зарплат; старение населения);
Человеческий капитал (недостаточное инвестирование; ухудшение здоровья);
Органы местного самоуправления (упразднение; сокращение бюджета);
Потребление (изменение спроса; непринятие товаров рынком);
Права собственности (утрата объектов собственности);
Финансово-экономические риски (бюджетный дефицит; изменение финансирования; инфляций; кризисы) [33, с. 17-18].
Мы рассмотрели основные риски, которые есть в моногородах, теперь поговорим о проблемах, с которыми сталкиваются моногорода. Их можно разделить на четыре группы: технико-технологические, экономические, социальные и институциональные. К технико-технологическим относятся состояние инфраструктуры, дорог, коммуникаций, которые часто изношены, неразвитость и устаревание технологий, низкая скорость разработки и внедрения инноваций и др. Они решаются при поддержке государства. Решение о строительстве, перепрофилировании производств или необходимости переселения людей будет зависеть от многих факторов, которые должны учитываться в каждом конкретном случае (наличие свободных площадей, уровень устаревания, разрушения инфраструктуры, ее наличие в расчете на тысячу жителей, транспортная доступность, наличие образовательных учреждений, научно-исследовательских центров, высококвалифицированной рабочей силы и т.д.). К экономическим можно отнести изменение спроса на продукцию, производимую на территории моногородов, низкие доходы населения, отсутствие других сфер деятельности (например, неразвитость сферы услуг), безработица, инфляция, низкая бюджетная обеспеченность, зависимость бюджетов моногородов от градообразующих предприятий и др. Институциональные проблемы касаются сложностей управления моногородами, коррупции, бюрократических процедур, скорости, качества, простоты их выполнения, неравенства регионов и моногородов и т.д. [15]. Социальные проблемы включают старение населения, миграцию (в том числе отток трудоспособного населения), социальную напряженность и др. [29].
Далее мы рассмотрим, как создавались моногорода в СССР, а также их аналоги в зарубежных странах, чтобы попробовать найти решение проблем моногородов и варианты улучшения существующих мер поддержки.
1.2 Меры поддержки моногородов в России и их финансирование
Особое внимание к моногородам появилось после проблем на 3 градообразующих предприятиях («Пикалевский глиноземный завод», «Пикалевский цемент» и «Метахим») в населенном пункте Пикалево Бокситогороского муниципального района Ленинградской области в конце 2008 - начале 2009 годов. После протеста жителей 2 июня 2009 года, 4 июня в Пикалево прибыла делегация во главе с премьер-министром В.В. Путиным. 5 июня задолженности по зарплате были погашены. В течение недели предприятия заработали. Однако премьер-министр оказался недоволен положением в Пикалево, действиями собственников предприятий [14, с. 51].
Далее начала разрабатываться и обсуждаться государственная поддержка моногородов. 29 июля 2014 года появились Постановление Правительства №709, в котором законодательно закреплены долгожданные критерии определения моногорода, их категории и Перечень монопрофильных муниципальных образований России, были выявлены муниципальные образования, которым необходимо оказывать государственную поддержку.
9 октября 2014 года был создан некоммерческая организация «Фонд развития моногородов», основной целью которого стало «формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций в моногорода Российской Федерации, развития городской среды». В задачи Фонда развития моногородов входит:
софинансирование расходов на объекты строительства и реконструкции инфраструктуры, необходимые для реализации инвестиционных проектов в моногородах;
содействие в подготовке и финансировании инвестиционных проектов;
осуществление функций проектного офиса;
формирование управленческих команд в моногородах и организация их обучения;
деятельность, улучшающая социально-экономическое положение моногородов [51].
30 ноября 2016 года была утверждена приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». Ее целями являлись «снижение зависимости монопрофильных муниципальных образований (моногородов) от деятельности градообразующих предприятий путем создания к концу 2018 года 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий, и, как следствие, снижение количества моногородов на 18 единиц к концу 2018 года, а также улучшение качества городской среды в моногородах путем реализации до конца 2018 года во всех моногородах России мероприятий «Пять шагов благоустройства»» [10].
Мероприятия включали в себя следующее:
разработка и реализация программ развития моногородов;
создание территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР);
строительство и реконструкция инфраструктурных объектов;
реализация инвестиционных программ;
внесение изменений в законодательные акты;
формирование и обучение управленческих команд;
создание рейтинга глав моногородов;
повышение качества городской среды моногородов [10].
Программа «Комплексное развитие моногородов» была рассчитана на 2016-2025 годы, однако в конце 2018 года стало понятно, что планируемые результаты не будут достигнуты, а эффективность мер государственной поддержки в рамках данной программы низкая или вызывает большие сомнения. По оценке Счетной палаты за 2 года действия программы на субсидии моногородам было потрачено 18 млрд. рублей, однако численность трудоспособного населения сократилась на 350 тыс., а предпринимательская активность снизилась - юридических лиц, зарегистрированных в моногородах стало на 22,7% меньше. Количество вновь созданных рабочих мест оценивали не по постоянным рабочим местам, а по всем, включая временные, что позволило превысить плановый показатель почти в 2 раза. Уровень безработицы в моногородах также был 2 раза выше, чем в среднем по России. Получилось, что достижение основной цели (снижение зависимости моногородов от градообразующих предприятий) отошло на второй план, в основном, происходила координация мер по приоритетным проектам в различных областях. Также поддержка моногородам осуществлялась без учета особенностей каждого моногорода. Таким образом, 1 января 2019 года программа «Комплексное развитие моногородов» была досрочно прекращена [43]. Итоги программы «Комплексное развитие моногородов» так и не были опубликованы [41].