СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПЕТРОВСКОЙ ЭПОХИ; ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕТРА I О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
. ТАБЕЛЬ О РАНГАХ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Интерес к истории возникновения и развития государственной службы России не случаен: изменившиеся социально-экономические и правовые условия, статус нашей страны в мировом сообществе заставляют управленцев, юристов, политиков, политологов задуматься о путях совершенствования государственного управления, и наиболее эффективным видится здесь соединение передового зарубежного опыта со спецификой русской ментальности, геополитических условий и исторического развития. Механическое перенесение заимствованного из-за рубежа опыта явно неприемлемо, что, без сомнения, следует не только из социально-демографической специфики России, но и из особенностей ее исторического развития: пожалуй, ни одна страна в мире не знала столь ярких периодов взлета и столь катастрофических падений, как Россия. Поэтому игнорирование исторического опыта в законотворческой деятельности недопустимо и может привести к серьезным последствиям.
В связи со сказанным, нетрудно заметить, что в первую очередь опыт формирования и реформирования отечественного законодательства о государственной службе эпохи Петра I представляет особый интерес в свете развития современного российского законодательства о государственной службе. Петровские реформы, предпринятые в первую очередь для обновления системы государственной службы и порядка управления, затронули в действительности в той или иной степени все сферы жизни русского общества. Преобразования Петра I в рассматриваемой сфере общественных отношений стали отправной точкой для последующего выстраивания системы государственной службы, формирования правовых основ деятельности государственного аппарата.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной службы.
Предметом изучения выступает законодательство о государственной службе эпохи Петра I.
Цель данной работы состоит в анализе основных нормативно-правовых актов первой четверти XVIII в., затрагивающих вопросы кадровой политики и государственной службы.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
Изучить законодательство Петра I о государственной службе;
Обозначить особенности государственной службы петровской эпохи;
Провести анализ одного из ключевых нормативно-правовых актов о государственной службе - «Табели о рангах».
Методологическую основу исследования составили: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования.
Труды таких ученых как: С.Е. Байкеева, Н.Ф. Демидова, В.А. Евреинов, В.О. Ключевский, Н.А. Омельченко, Н.И. Павленко, Л.Ф. Писарькова, В.А. Томсинов, Л.Е. Шепелёв представляют теоретическую основу исследования.
Структура настоящей работы включает в себя: введение, две главы, заключение и список использованных источников.
петровское законодательство государственный служба
1. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПЕТРОВСКОЙ ЭПОХИ; ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕТРА I О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Важнейшим элементом организации государственной службы в России была созданная Петром I иерархическая система чинов, титулов и званий, положившая начала формированию порядка кадрового обеспечения органов государственной власти и управления. По замыслу императора такая система была призвана, во-первых, способствовать укреплению порядка и субординации при взаимодействии государственных служащих различного уровня как внутри каждого ведомства, так и между ними, а во-вторых, стимулировать последовательное продвижение по ступеням служебной лестницы каждого чиновника согласно его способностям и заслугам. Создание Правительствующего Сената и коллегий определяло новую систему органов государственной власти и управления. Реформы центрального и местного управленческого аппарата потребовали новой организации государственной службы и ее кадрового обеспечения.
Любые преобразования, инициированные Петром I, встречались с противостоянием со стороны приказной бюрократии старого формата, которая была не готова так быстро перестроиться и принять новые правила. Проблемы с кадрами при формировании и укомплектовании государственных органов власти и управления были вызваны, помимо прочего, сложностью и непопулярностью государственной службы, отсутствием правовых основ государственной службы. В ходе преобразований Петра I в сфере государственного управления учреждаются новые должности, которые царь раздавал, основываясь в первую очередь на личностных качествах назначаемых. Петр I неоднократно настойчиво поддерживал тезис о том, что дворянское происхождение само по себе, без надлежащего и почетного чина, приобретенного путем верной службы, не должно предоставлять каких-либо прав. Подобный подход совершенно разрушал само основание старой иерархии государственных чинов и вызывал «необходимость нового чиновного распорядка служилого люда».
В эпоху Петра I все государственные учреждения были обеспечены регламентами, инструкциями, штампами. Создавалась упорядоченная и внешне стройная структура органов управления, которую современники сравнивали с часовым механизмом. Как в нем все элементы системы находятся во взаимодействии, выполняя конкретную функцию, так и в государственном аппарате устанавливался порядок деятельности, предполагающий соподчиненность государственных ведомств и учреждений, разделение их полномочий.
Унификация и упорядочивание вели к специализации государственной службы и конкретизации обязанностей должностных лиц. Показательным примером все большего разделения труда государственных служащих явилось отделение службы военной от гражданской. Ранее, до петровских реформ, военная и гражданская служба не разделялись, представляя собой единую систему чинов.
Регулярная армия, учрежденная Петром I, могла существовать лишь при наличии широкого слоя военной бюрократии - профессионально подготовленного офицерского корпуса. Военная служба если по-прежнему и совмещалась с иной, то исключительно с дипломатической службой, однако подобное совмещение являлось следствием их естественной взаимосвязи.
Другим ярким примером углубления специализации государственных служащих стало дробление должностей, наблюдавшееся практически во всех элементах бюрократической системы. Единоличного главу приказа, фактически руководившего его деятельностью, заменяют коллегии со своей внутренней иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Помимо этого еще более дробное разделение труда наблюдалось в низшем эшелоне государственного аппарата; учреждаются до этого не знакомые российскому государству должности исполнителей: секретари, протоколисты, актуариусы и пр.
Численность государственных служащих в абсолютном отношении к концу правления Петра I, несмотря на все преобразования, увеличилась довольно незначительно. Это было связано с перераспределением должностных лиц между различными сферами государственного управления. Так, если в Боярской думе в конце XVII века насчитывалось более 100 членов, то в Сенате Петра I заседало лишь девять человек. Присутствие любой коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех служащих в приказах допетровского периода. Зато число самих приказов к концу XVII столетия насчитывало 44, а количество образованных коллегий и учреждений одного уровня с ними составило двенадцать. Нивелировка произошла и в администрации на местах: при Петре I были учреждены не существовавшие ранее губернские и провинциальные органы власти, а вместе с ними их штаты.
Разрастающийся государственный аппарат требовал большого числа грамотных и знающих служащих как для военной, так и для гражданской службы. Этим объясняется охотное зачисление на службу иностранцев, даже особое приглашение их в Россию.
Формирование кадрового состава чиновников государственных ведомств и учреждений происходило параллельно с утверждением в правовой системе страны принципов подбора и расстановки государственных служащих.
Поступление на государственную службу осуществлялось по-разному, в зависимости от сословного происхождения. Подданные низкого происхождения, из трудящихся сословий, набирались на службу (в первую очередь военную) «по прибору» (по добровольной записи). К служилым людям по прибору относились стрельцы, воротники (охрана городских ворот), затинщики (прислуга пушек) и др. Часто такая служба приобретала характер семейной; это облегчало поступление на нее, поскольку семейные узы служили как бы поручительством вновь принимаемому в его добросовестности. Вольных же людей принимали таких, в которых «воровства не чают, с доброй порукою».
Служилые люди по отечеству, т.е. по происхождению, поступали на службу, «верстались» в обязательном порядке. Уклонение от поступления на службу данной категории подданных сурово наказывалось вплоть до лишения поместья. Петр I оставил традиционный возраст поступления на службу - 15 лет, но вменил в обязанность поступающим до службы (с 10 до 15 лет) получить начальное образование. Неучи же не освобождались от службы, но без свидетельства о получении образования не могли жениться.
Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720 г. (далее - Регламент) установил организационную структуру коллегий, порядок их деятельности и принципы делопроизводства в коллегиях.
Все инстанции становились взаимосвязанными друг с другом письменно, «ибо как в Сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат». Именно в связи с этим Регламент отводил значительную роль документообороту в государственных учреждениях. Также, генеральный регламент предусмотрел обязанности служащих канцелярии: секретаря, регистратора, актуариуса, нотариуса.
Пунктуальное и строгое соблюдение порядка, предусмотренного регламентом, обеспечивало быстрый и беспрепятственный документооборот по всем инстанциям государственных ведомств и учреждений.
Ключевым должностным лицом канцелярии являлся секретарь. Именно секретарь докладывал присутствию коллегии обо всех поступивших бумагах, он же вел учет завершенных и текущих незавершенных дел. И хотя «секретарь, - как было сказано в Регламенте, - в коллегии гласу не имеет», он обязан был «присутствию надлежаще уведомления делать и о нужном напамятовать», то есть именно секретарь определял повестку дня заседания коллегии. Секретарь являлся в коллегию раньше, нежели ее члены, чтобы подготовить к началу заседания коллегии необходимые материалы.
Следующим должностным лицом в коллегии был нотариус. Основная обязанность нотариуса заключалась в ведении протокола заседания коллегии, причем Регламент устанавливал его форму, и предусматривал единообразные правила для оформления протоколов. Для этого «первым делом надлежит вверху листа год и число написать». Форма протокола предусматривала и возможные отступления от бесконфликтного обсуждения вопроса, когда члены коллегии при голосовании расходились во мнении. В таком случае надлежало непременно излагать голоса членов присутствия, несогласных с мнением большинства.
Далее в иерархии служащих после нотариуса стоял актуариус. В его обязанности входила регистрация поступающих в коллегию документов, составление их реестра и представление документов непосредственным исполнителям, назначенным секретарем. Наконец, актуариус отвечал за оформление указов, исходивших из коллегии. В его обязанности также входило ведение журналов исходящих и входящих бумаг коллегии.
Указанные выше должностные лица были причастны к составлению документов. Далее эти документы должны были попасть в руки каллиграфистов XVIII в. - копиистов. Готовый документ не должен был иметь ни исправлений, ни дополнений, сокращений и других следов редакционной работы.
К числу государственных служащих относились административные чиновники, а также все те, кому присваивались классные чины и предоставлялось содержание от государства, - учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари и лица других подобных профессий.
Численность классных служащих, их должности, размер денежного содержания и пенсий предусматривались штатными расписаниями. Канцелярские служители (их прислуга) работали по вольному найму, штатами лишь определялось их число и общая сумма на их содержание. За нерадивость или по ненадобности они могли быть уволены в любое время.
Все штатные служащие принимали присягу. В установленных случаях устраивались молебны. Руководитель учреждения (или его подразделения) в назначенное время принимал посетителей, выслушивал доклады подчиненных, подписывал бумаги, сам докладывал наиболее сложные дела своему начальству, проводил совещания.
Не только в коллегиях, но и во многих других учреждениях существовали присутствия - коллегиальные органы для совместного принятия решений. Члены присутствий в определенное время собирались в специальных помещениях, в которых необходимо было иметь императорский портрет. В соответствии с регламентом, помещение для заседаний должно было быть хорошо обставлено, а именно: «добрыми коврами и стульями», а стол должен быть покрыт «добрым сукном». Все это придавало палате торжественность и одновременно простоту. Члены присутствия собирались вокруг большого стола, на котором находилось зерцало (то, что полагалось зерцать). Зерцало представляло собой трехгранную усеченную пирамиду, на каждой из сторон которой печатались тексты трех указов: от 17 апреля 1722г. - «О хранении прав гражданских», от 21 января 1724 г. - «О соблюдении благочиния во всех судейских местах» и от 22 января 1724 г. - «О важности государственных уставов».
Помимо внутреннего убранства коллегий, в регламенте особое внимание уделялось и ее служебному распорядку. Работала коллегия, а соответственно и члены присутствия, все дни недели, помимо четвергов (потому что президенты коллегий обязаны были присутствовать в Сенате) и воскресений. Регламент содержал также положения об отпусках государственных служащих: канцелярским служащим был положен четырехнедельный отпуск. Использовать его можно было летом, чтобы «в местности свои ехать летним увеселением забавляться». В отпуск отправлялись не все служащие сразу, а лишь треть, был установлен специальный график, с целью обеспечения непрерывной работы коллегии.
В остальных же случаях в отпуск на срок больше недели можно было уйти президентам и вице-президентам - с разрешения царя, а остальным служащим коллегии - по решению руководителей коллегии.
Генеральный Регламент предписывал руководителям госучреждений внимательно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности только компетентных лиц. Особое значение придавалось профессионализму и специальной подготовке чиновников. Для государственных служащих, помимо прочего, было обязательным знание законов Российского государства.
Генеральный Регламент устанавливал основные обязанности государственных служащих. От любого служащего требовались «верность службе», надлежащее оформление документов, соблюдение государственной тайны, следование правилам делопроизводства. Выполнение обязанностей государственным служащим должно было осуществляться «верно и прилежно, ни по дружбе, или вражде, или из-за взяток». Чиновники должны были следовать в своем поведении началам «добродетели» и «любочестия», им было предписано воздерживаться от «пития и игры, лжи и обманства».