Требования, предъявляемые к государственным служащим петровским Генеральным Регламентом, в последующие годы при развитии реформ государственного аппарата конкретизировались и дополнялись различными уставами, указами и инструкциями.
Так, изданный 17 апреля 1722 г. Указ о хранении прав гражданских в первую очередь выражал стремление Петра 1 утвердить принцип законности в государственном управлении. Принятие его было реакцией российского самодержца на многочисленные случаи неисполнения чиновниками норм, установленных законами.
Сам Петр 1 в полной мере осознавал опасность такого положения. В указе «О должности Сената», изданном в декабре 1718 г., его величество предписывал сенаторам иметь в памяти царские указы и не откладывать их исполнение. Неисполнение указов он приравнивал к преступлению более опасному для устоев государства, нежели государственная измена.
Государственным преступлением, влекущим за собой смертную казнь, указ Петра 1 от 17 апреля 1722 объявлял не только вершение дел вопреки законам, но и попытки самопроизвольно толковать «темные» места в их текстах. Согласно данному указу допустимым признавалось лишь толкование закона, утвержденное и подписанное государем. В виде исключения разрешалось применять толкование закона Сенатом, но только тогда, когда царь «отлучался в даль». В таких случаях толкование закона не печаталось и не присоединялось к его тексту до тех пор, пока не последует на это царское повеление.
Помимо надлежащего исполнения законов и соблюдения порядка по их толкованию, указ о хранении прав гражданских признавал необходимым сохранение нормативно-правовых актов. Во исполнение этого Петр первый в 1714 году издает указ печатать все законы и продавать их всем желающим. Тексты нормативно-правовых актов направляли в органы местного управления, где их зачитывали в церквях и на площадях, расклеивали на улицах. Варианты обнародования иногда прописывались в самих документах. Обязательное знание законов, а также принцип «незнание закона не является оправданием» были закреплены также в Воинском уставе 1716 года. Каждый должен знать свой чин и должность и обязан знать законы и не оправдываться их незнанием, так говорится в преамбуле к Воинскому уставу.
Согласно указаниям Петра Первого все должностные лица государственной службы обязаны знать законы. В указе от 22 января 1724 года говорилось, что всем работающим в Синоде, Сенате, Коллегиях, Канцеляриях и в иных государственных органах необходимо знать все государственные указы и понимать их важность, иначе служащий будет наказан. В качестве превентивной меры наказания за первую провинность в незнании законов лишали чина на время, а также присуждали штраф - лишение годового жалования. За вторую провинность отнимали третью долю всего движимого и недвижимого имения, а за третью лишали чина навсегда.
Помимо закрепления обязанностей государственных служащих Петр первый решил организовать систему обучения молодых людей, пришедших на государственную службу, навыкам ведения дел.
В Генеральном Регламенте, принятом 28 февраля 1720 года закреплялось, что перед тем как поступать на службу в коллегию, будущий чиновник должен обучиться письму и получить профессиональные навыки необходимые для работы в коллегии. Обучение проходило в самой коллегии «прилежным списывание дел» и практическим применением полученных навыков «под управлением секретаря». Инструкцией герольдмейстеру, пунктом 5, при Сенате создавалась так называемая «кратная школа», в которой дворян и детей из знатных семей обучали экономике и гражданству. Однако данное обучение не принесло никакого результата, поскольку обучение проходили буквально единицы - всего четыре-восемь человек. Контролировал обучение генерал-прокурор, но несмотря на это ученики часто не приходили на занятия. Данная ситуация подтверждается в Указе от 5 февраля 1724 года, в котором говорилось, что в коллегиях мало обучающихся, а где-то их совсем нет. Нежелание обучаться делопроизводству при коллегиях объяснялась достаточно рутинным характером обучения.
Петровское законодательство о государственной службе в то время пополнили также Адмиралтейский (1722г.) и Духовный регламент (1721 г.). Отдельного внимания заслуживает «Табель о рангах» - нормативно-правовой акт, оказавший огромное влияние на формирование бюрократического аппарата, о данном документе речь пойдет в следующей главе.
Основное отличие Адмиралтейского и Генерального регламентов в том, что генеральный закрепляет круг обязанностей канцелярских учреждений, тогда как Адмиралтейский регламент, содержит нормы прямо закрепляющие права и обязанности должностных лиц, осуществляющих свою деятельность за пределами здания коллегии. Адмиралтейский регламент огромное внимание уделял обязанностям должностных лиц, осуществляющих производство и заготовку строительных материалов и продовольствия. Адмиралтейская коллегия ведала кораблестроительными верфями, в адмиралтейском регламенте оговаривались даже бытовые детали производства: например, возможность использования щепы на верфи. Ее разрешалось использовать в личных целях плотникам только по субботам, и ее необходимо было предварительно собрать в кучи. Несмотря на узкую направленность адмиралтейского регламента, его нормами должны были руководствоваться и другие коллегии, например, в отношении порядка заключения договоров на поставку леса, провианта и прочих материалов. В нем также говорилось о порядке работы госпиталей и учебных заведений, порядке наделения их медикаментами, бельем и прочими вещами.
Отличительной особенностью Адмиралтейского регламента является его объем по сравнению с остальными документами того времени. Регламент содержал 506 статей, тогда как другие регламенты включали лишь несколько десятков. Увеличение объема связано с закреплением в регламенте обязанностей более широко круга должностей и лиц, таких как: прокуроры, фискалы.
Еще одним нормативно-правовым актом петровской эпохи является Духовный регламент, или регламент Синода. Особенностью данного документа является то, что он обосновывает преимущество и значение нововведенной коллегиальной системы управления. В 1720 году составители Генерального регламента попытались обозначить преимущества коллегиальной системы управления. Духовный регламент содержал целую главу под названием «О преимуществе коллегии», однако сущность ее не соответствовала названию и не приводила доводов в пользу нового устройства государственного аппарата. Эта идея пришла составителю Духовного регламента Феофану Прокоповичу, его подтолкнула необходимость убеждения в целесообразности замены единоличной формы правления (патриаршества) коллегиальной - Синодом. Целесообразность заключалась в том, что истину можно постичь лишь коллегиально, поскольку «что не постигнет один, то постигнет другой, а также, что не увидит один, то увидит другой». Также преимуществом коллегиальной системы управления является то, что решение большинства будет иметь больший вес, нежели единоличное решение, и ему будут безоговорочно подчиняться. Плюсом считалось также возможность предвзятого отношения к принятию решения, и невозможность вступления в преступный сговор с целью вынести угодное лишь некоторым лицам решение.
Современники Петра свидетельствовали, что не все ладилось у него в организации реформ государственной службы: наемники-иностранцы предавали, свои дворяне всячески уклонялись от службы. Тем не менее нельзя сказать, что реформа государственной службы провалилась, ведь сформировался особый слой служилых людей - чиновничество, на долгие годы ставший опорой для монарха.
2. ТАБЕЛЬ О РАНГАХ
Особенностью государственной службы в Российской империи была иерархически построенная система чинов, титулов и званий.
Петр первый стремился ликвидировать местничество и привлечь на государственную службу как дворян, так и лиц «подлого» сословия. В основу создания нового аппарата государственной службы положен принцип выслуги лет, который заключался в том, что продвижению по службе способствовало не происхождение служащего и не его награды, а количество лет, которое чиновник прослужил на нижестоящей должности. Петр первый стремился придать государственной службе четкий организационный характер. Учитывая опыт европейских государств, Император стремился сделать службу подконтрольной верховной власти, и одновременно, обладающей независимостью, представляющую собой строгую иерархию должностей. На введение четкой иерархии должностей повлияло создание нового государственного аппарата, появления новых органов государственной власти, расширением функций этих органов.
Предполагалось, что введение иерархии должностей и чинов будет способствовать улучшению отношений при взаимодействии начальников и подчиненных как непосредственно в одном ведомстве, так и между несколькими государственными органами. Также, создание иерархии чинов является стимулом для продвижения по карьерной лестнице каждого служащего, в зависимости от его заслуг и способностей.
Нормативное закрепление вышеназванные положения получили после введения в действие 24 января 1722 «Табели о рангах всех чинов воинских, статских, придворных, которые в каждом классе чины…». Данный нормативно-правовой акт вводит новое значение понятия «чин». Если ранее под «чином» подразумевалась любая должность, статус лица в обществе, его почетное звание, т.е. «чин» имел обобщенный характер, то после введения «Табели» слово «чин» стало употребляться в специальном значении. Чином теперь называется ранг государственного служащего в соответствии с установленной «Табелью о рангах» иерархией должностей, состоящей из четырнадцати классов. Ранг обозначали либо цифрой класса (например, чиновник V класса), либо непосредственно его условным названием (например, статский советник в гражданской службе, бригадир в военной). Чины давались за выслугу в очередном порядке, и подразумевали наличие профессиональных знаний и уровень подготовки служащих к занятию вышестоящих должностей. В связи с этим, указания на чин как общее понятие и соответствовавшую ему должность как частное понятие, часто подменялись.
В отличие от военной службы, в гражданской к моменту введения «Табели о рангах» чинов фактически не существовало. Против сохранения служебных рангов (их названий) приказного периода Петр I возражал. В новый же, коллежский период по примеру Пруссии в России стали жаловаться звания советников - действительного тайного советника и тайного советника, но ранг их, не был определен точно, однако точно было известно, что он высок.
Работа над «Табелью о рангах» началась со сбора в 1719 году и последующего перевода на русский язык основных нормативно-правовых актов Дании, Пруссии, Швеции, Англии и иных европейских государств. Особое внимание уделялось законодательству Пруссии и Дании.
Некоторые из этих актов (английский, датский, прусский) <javascript://>относились к классам в общей последовательности не только должностных лиц разного типа, но и обладателей родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян («которые вотчины в том государстве и землях имеют»), лиц, имевших духовные и ученые звания, кавалеров орденов (Святого Духа, Слона, Черного Орла и др.). Ни обладатели родовых титулов, ни дворяне-помещики в «Табель о рангах» не попали. Дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для обретения чина должны были поступать на государственную службу.
Табель о рангах закреплял три основных вида службы: гражданскую (статскую), военную и придворную, каждая из которых делилась на четырнадцать рангов. Всего «Табели» состояла из 262 должностей: 126 должностей на военной службе, 94 - на гражданской, и 42 должности относились к придворной службе. Низшей ступенью военной службы считается фендрик, а верхней - генерал-фельдмаршал. В гражданской или статской службе наивысшей должностью считается канцлер и действительные тайные советники, а внизу лестницы находятся коллежские регистраторы и провинциальные секретари.
Необходимо отметить, что каждому из этих четырнадцати классов соответствовала должность или группа должностей: например в четырнадцатом классе гражданской службы кроме коллежских регистраторов числились еще коллежские и земские комиссары, фискалы при надворных судах, губернские почтмейстеры и т.д.
По мнению Н.Ф. Демидовой, это означало «что низшее звено гражданской администрации, сохраняя свое привилегированное положение к податным сословиям, выводится за пределы класса дворянства» .
В результате создаются две параллельные служебные лестницы: одна из дворян, так называемая чиновничья лестница, и одна канцелярская - для разночинцев и детей приказных. Несмотря на то, что в основу «Табели о рангах» положены европейские нормативно-правовые акты, в них не существовало настолько дробного деления. Чины гражданской службы формировались за счет появления новых органов государственной власти, а также из числа почетных званий, которые не связаны ни с должностями, ни с определенными обязанностями, так, например в «Табели о рангах» были включены кавалеры ордена св. Андрея первозванного. Названия чинов и должностей носили немецкий характер, либо произносились на иностранный манер, либо переводились с иностранного языка.
В создании «Табели о рангах» активное участие принимал и сам император. Об этом свидетельствуют проекты Петра Первого, а также сохранившиеся замечания царя на текст документа. Петр первый 1 февраля 1721 года подписал «Табель о рангах», однако распорядился данный документ сразу не публиковать и не печатать, чтобы еще раз проверить документ и внести коррективы. Внесение изменений и предложений в «Табель» Петр поручил Сенату, и наказал к сентябрю месяцу составить отчет о предполагаемых изменениях.
Помимо Сената, Петр затребовал мнение относительно «Табели» от Военной и Адмиралтейской Коллегий. 20 сентября 1721 года Сенат составил заключение в котором не выразил замечаний в отношении военных и морских чинов. Что касается других категорий, то Сенат предложил внести изменения в классы (ранги) по подобию европейских нормативно-правовых актов. Кроме того. Необходимо было добавить в иерархию созданных должностей ряд рангов, поскольку в России ими к моменту введения «Табели» обладали некоторые лица. Тогда же были составлены списки этих «древних чинов» - гражданских и придворных (бояре, окольничие, кравчие, стольники, спальники), а также их обязанности. Однако данное предложение Сената не было одобрено императором. Петр I вообще избегал в новых условиях использования прежних чинов и званий. Однако многие должности, включенные в Табели в скором времени были заменены, поскольку не использовались. Таким образом, «Табель о рангах» со временем упрощалась.
К «Табели о рангах» прилагался разъяснительный текст («Пункты»). В пунктах оговаривался порядок прохождения службы. Вакансии в учреждении замещались служащими из этого же государственного органа, в связи с чем, учреждения были заинтересованы в высоком профессиональном уровне персонала. В пунктах также оговаривался порядок повышения в должности: учитывался опыт работы в предыдущих должностях, а также уровень полученного образования. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство, экономику и право. В целях совершенствования знаний их могли направлять за границу. Было обязательным обучение дворян, претендовавших на должность государственного служащего. Дворянам выдавались дипломы, порядок выдачи которых был определен «пунктами». также в «пунктах» закреплялся перечень привилегий, полагавшихся служащему на определенной должности.
По велению Петра I государственная служба для дворян была обязательной. Дворяне обязаны были служить либо в государственных учреждениях, либо в армии, либо на флоте. Все дворяне, находящиеся на службе, непосредственно подчинялись Сенату. До Сената все кадровые решения, включая назначения по гражданской службе (помимо первых пяти классов) принимал Разрядный приказ. При Сенате была должность герольдмейстера, который отвечал за кадровое обеспечение государственных органов и непосредственно вел учет дворян, годных к службе. Герольдмейстер составлял списки дворян подходящих на вакантную должность государственного служащего и предоставлял их Сенату. На него также была возложена обязанность следить за дворянами, дабы они не уклонялись от службы. Кроме того. Герольдмейстер отвечал за профессиональную подготовку будущих госслужащих.
Российским и иностранным служащим, при получении чина выдавался патент - документ, удостоверяющий чин служащего. Обер-офицерам патент подписывался Военной коллегией. Иностранцы охотно принимались на российскую службу, однако чин, который они имели у себя на родине, должен быть подтвержден российским императором.