Значительное место в диссертационной работе занимают фундаментальные правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли В. Б. Гайдов, В. В. Головко, Н. М. Жданов, Т. М. Занина, С. А. Капитонов, С. Д. Князев, И. А. Косицин, М. Я. Масленников, В. А. Мельников, Ю. Н. Мильшин, А. В. Мингес, В. К. Нехайчик, Д. В. Осинцев, В. В. Невинский, С. Р. Футо, С. Д. Хазанов, А. Е. Чечетин.
В диссертации использованы также современные научные работы, опубликованные в периодических изданиях, материалы диссертаций и авторефератов А. Г. Авдейко, В. В. Головина, О. А. Дизера, С. М. Зырянова, Л. В. Ивановой, А. В. Майорова, А. В. Мартынова, И. М. Машарова, С. Б. Милушкина, И. И. Мушкета, А. В. Плохина, И. В. Потокина, С. В. Пузырева, Н. А. Резиной, В. И. Сургутскова, И. О. Филоненко, Е. Б. Хохлова.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на изыскания (российские и зарубежные) в области теории права, административного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного права, криминологии, анализ соответствующих норм законодательства, а также на эмпирические данные, полученные в ходе изучения деятельности органов внутренних дел (милиции), уголовно-исполнительной системы Минюста России по Омской и Новосибирской областям, Алтайскому краю по установлению и осуществлению полицейского (административного) надзора, исполнению условного осуждения, судебной практики.
Эмпирическая база исследования формировалась с учетом необходимости выявления общемировых тенденций развития полицейского надзора в условиях, с одной стороны, упрочения устоев правовых демократических, в основном, европейских государств, с другой - повсеместного роста преступности, в том числе рецидивной, обострения ситуации, связанной с террористическими угрозами. Углубленно исследовались тенденции отечественной практики осуществления милицией административного надзора в советский период и настоящее время. В связи с этим акцент сделан на анализе административного, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства СССР и РСФСР, современного административного, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, указанных отраслей законодательства 20 государств, относящихся к различным правовым системам (11 стран дальнего и 9 - ближнего зарубежья); официальных материалов различных форм статистической отчетности о деятельности служб и подразделений милиции, службы исполнения наказаний, судов по СССР (1979-1990 гг.), по Российской Федерации (1991-2009 гг.).
Частью эмпирической базы исследования стали результаты опроса с помощью специально разработанного инструментария 450 участковых уполномоченных милиции, непосредственно осуществляющих надзор за ранее судимыми лицами в Алтайском крае, Омской и Новосибирской областях; в указанных регионах опрошено свыше 200 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; изучено 150 дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), свыше 1000 дел об отмене условного осуждения, опрошено 59 судей.
Кроме того, сделанные выводы и предложения опираются на результаты анкетирования 350 сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, начальников милиции общественной безопасности территориальных управлений (отделов) внутренних дел. В частности, изучено 1250 наблюдательных дел, сформированных в отношении объектов лицензионно-разрешительного надзора милиции, и свыше 300 дел об административных правонарушениях в сферах оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности, рассмотренных органами внутренних дел Омской, Новосибирской областей, Алтайского края в 2004-2009 гг.
При подготовке диссертации широко использовались опубликованные результаты эмпирических исследований, полученные как в ходе данного исследования, так и другими специалистами при изучении спорных вопросов полицейского (административного) надзора, а также частных проблем его установления и осуществления. Сбор и обработка эмпирических данных, положенных в основу данной работы, производились в течение 15 лет (с 1994 по 2009 гг.) полицейский надзор контроль
Научная новизна работы. Настоящая диссертация представляет собой комплексное науковедческое исследование основных теоретических и прикладных проблем полицейского надзора, осуществляемого на основе современного российского законодательства. Работа содержит авторскую трактовку понятий полицейских органов, полицейского надзора, его видов (общего, лицензионно-разрешительного и персонифицированного) и соотношения с административным надзором, взаимосвязи понятий «контроль» и «надзор» в полицейской деятельности, содержания и пределов надзорных полномочий полиции, способов обеспечения законности и гарантий реализации прав физических и юридических лиц в ходе полицейско-надзорной деятельности и выполнена на базе новейших научных достижений в области административного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Полицейский надзор возник на основе комплексного правового института poena extraordinaria - осуждения «по подозрению», который, будучи соединенным с надзором полиции, изначально служил средством защиты общества от подозреваемого, но не уличенного обвиняемого. Позже полицейский надзор, обособившись, стал применяться и в отношении опасных преступников, отбывших наказание, в качестве меры безопасности.
2. Проводимые в XIX в. в государствах Западной Европы правовые реформы были во многом направлены на предупреждение преступлений и особенно на защиту общества от опасных преступников. Поиск оптимальных решений привел к тому, что институт полицейского надзора в этих государствах получил не только основательное законодательное закрепление, но и подробную регламентацию, а также к появлению в законодательстве новых мер исправления и безопасности.
3. Будучи неоднократно реформированным в западноевропейских государствах в XIX - начале XX вв., институт полицейского надзора, тем не менее, продолжал оставаться объектом острой критики как ученых, так и практиков, прямо указывавших на его неэффективность и недейственность.
Основной причиной критики являлось то, что надзор применялся исключительно в качестве меры безопасности, имеющей репрессивный характер и не снабженной таким сопутствующим элементом, как социальная поддержка. Предлагалось, чтобы наряду с полицией «обслуживанием» поднадзорных занимались органы социальной опеки.
4. Ряд особенностей позволяют выделить из административного надзора самостоятельный вид - полицейский надзор. К числу таких особенностей относятся: субъектный состав полицейских надзорных органов (служб, подразделений); правоохранительный характер; специальные правовые средства принудительного обеспечения и методы; негласное (оперативно-розыскное) обеспечение; строго определенные объекты.
Обособление полицейского надзора делает возможным комплексно, с привлечением потенциала различных отраслей права нормировать соответствующие общественные отношения, оптимально обеспечить его организационно и в конечном счете способствовать качественному усилению общественной безопасности, повышению эффективности деятельности полицейских и иных органов по предупреждению рецидива преступлений.
5. Полицейский надзор служит комплексным правовым институтом, в то время как общий административный надзор является средством обеспечения соблюдения (исполнения) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм.
Законодательство об оперативно-розыскной деятельности также является неотъемлемой частью нормативной правовой базы полицейского надзора, однако распространяется оно лишь на методы и средства его осуществления.
6. Общий полицейский надзор - это разновидность правоохранительной деятельности полицейских органов, состоящая в специально организованном на основе материальных и процессуальных норм административного законодательства, нормативных и индивидуальных актов управления систематическом наблюдении в пределах своей компетенции (главным образом, в общественных местах) за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного порядка и безопасности, в целях выявления, предупреждения и пресечения их нарушений, обеспечения привлечения виновных к установленной законом ответственности.
Содержание общего полицейского надзора заключается в осуществлении полицейскими органами в пределах их компетенции постоянного (сплошного и выборочного) неиндивидуализированного наблюдения за поведением поднадзорных субъектов, а также в проведении в отношении них индивидуализированных проверок, направленных на установление соответствия их поведения требованиям нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере общественного порядка и безопасности.
7. Лицензионно-разрешительный полицейский надзор - это осуществляемая системой его субъектов (МВД России, ФСБ России, ФСКН России, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) разновидность правоохранительной деятельности, состоящая в специально организованном систематическом наблюдении, опосредованном использованием методов, характерных как для общего административного надзора (лицензирование, выдача разрешений, проведение проверок, выдача предписаний, получение сведений о поднадзорных объектах и т. п.), так и специальных полицейских правовых средств (осмотр, досмотр, изъятие, проверка по учетам, установление личности, доставление, задержание и др.) в пределах своей компетенции за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу оборота предметов и веществ, функционирования объектов, бесконтрольное пользование которыми может создавать угрозу общественной или государственной безопасности.
Правоотношения, характерные для лицензионно-разрешительного полицейского надзора, обладают существенной спецификой и условно могут быть разделены на две группы: а) разовые предлицензионные правоотношения, складывающиеся в сфере «внешней» контрольной полицейской деятельности; б) длящиеся правоотношения, свойственные «внутренней», или «собственно надзорной», деятельности, состоящей в реализации комплекса как общих административно-надзорных, так и специальных полицейско-надзорных гласных и негласных проверочных организационно-правовых мероприятий, реализуемых в отношении объектов надзора.
8. Известный с середины XVIII в. как средство контроля со стороны полиции за поведением различных категорий физических лиц, значительно видоизменившись в процессе своего развития, институт полицейского надзора в настоящее время является в мировой правоохранительной практике общепризнанной дополнительной к наказанию мерой по защите общества от социально опасных лиц, прежде всего тех, кто после отбытия наказания вновь может совершить преступления. В последние годы содержание и механизм такого надзора претерпели серьезные изменения, которые должны быть учтены российским законодателем.
9. Имеющийся потенциал полицейского надзора должен полнее использоваться в России в отношении лиц, допустивших семейно-бытовое насилие, а также потерпевших от него в целях охраны нормальной жизни последних, обеспечения проведения комплекса реабилитационных мероприятий, а также жесткого контроля поведения правонарушителей. При моделировании соответствующей отечественной нормативно-правовой базы целесообразно обращение к опыту европейских государств и стран ближнего зарубежья. Восполнение указанного пробела в ходе развития российского законодательства о полицейском надзоре будет способствовать его полноте и логической завершенности, а также ощутимому сокращению рецидивной и бытовой преступности в стране.
10. Восстановление в постсоветских государствах лишь внешне модернизированного полицейского (административного, профилактического, превентивного и т. д.) надзора, судя по содержанию соответствующих нормативных правовых актов и законопроектов, нельзя признать отвечающим в полной мере насущным потребностям современного общества, поскольку в нем отсутствует главное - идея ресоциализации, которой не достичь лишь репрессивными методами.
11. Институт надзора за поведением судимых лиц в России должен быть коренным образом реформирован, в том числе в плане увеличения в нем доли уголовно-правовых норм, усиления роли суда; в нем должна быть реализована идея ресоциализации. При этом организация работы по осуществлению надзора должна быть передана из системы органов внутренних дел (милиции) в уголовно-исполнительную систему органов юстиции, что в большей мере соответствует принципам построения правового государства.
На уголовно-исполнительные инспекции ФСИН России в качестве основных субъектов надзора следует возложить организационные, координирующие и контрольные функции по возбуждению, проведению и прекращению надзорной деятельности, ведению надзорного производства, а к компетенции участковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, иных полицейских структур - непосредственное проведение надзорных мероприятий по месту жительства граждан.