Неэффективность надзора, увеличение объема рецидивной преступности, рост числа несовершеннолетних правонарушителей, неоправданно жесткая надзорная деятельность полиции прежде всего связывались с применением полицейского надзора в качестве «чистой» меры безопасности без такого сопутствующего элемента, как социальная поддержка. Уже тогда предлагалось, чтобы кроме полиции с поднадзорными занимались и органы социальной опеки. Однако к началу ХХ в. институт полицейского надзора ни в Западной Европе, ни в Российском государстве не проявил себя в качестве средства обеспечения безопасности, более того, он оказался непригодным для предотвращения рецидива преступлений и социальной адаптации.
В начале ХХ в. в западно-европейских государствах обсуждение проблемы реформирования уголовного законодательства вновь привело к мысли о ресоциализации, которой не достичь лишь репрессивными методами; о введении превентивного (предохранительного) надзора вместо наказания; о привлечении частных лиц и общественных организаций к оказанию помощи бывшим преступникам.
В третьем параграфе «Полицейский надзор в Российской империи» проводится историко-правовой анализ полицейской деятельности и законодательства о полицейском надзоре в России, который позволил выделить два вида полицейского надзора: общего и устанавливаемого за поведением отдельных категорий лиц, как правило, в целях предупреждения рецидива преступлений с их стороны.
Общий полицейский надзор имеет более продолжительную историю, равную истории полиции. Складывавшиеся в российском государстве в XVIII - начале ХIХ вв. организация полиции, направления, формы и методы ее работы, нормативная правовая основа деятельности и полномочия отчетливо представляют полицейский надзор как саму суть полицейской деятельности, доказавшую свою жизнеспособность и остававшуюся достаточно стабильной вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Именно надзорные функции изначально послужили организационно-правовым базисом полицейских органов.
Полицейский надзор, устанавливаемый за поведением отдельных категорий лиц, будучи по своей цели превентивной, по методам - принудительной, а по содержанию, преимущественно, административно-политической полицейской мерой, безусловно, имел репрессивный характер. В то же время Министерство внутренних дел, ставя на первое место задачу правильного устройства гласного полицейского надзора как меры предупреждения и пресечения преступлений, указывало, что он имеет и другую, не менее важную цель - подготовление поднадзорного путем его умиротворения к возвращению в общество гражданином для него не опасным.
Вторая глава «Полицейский надзор в зарубежных государствах на современном этапе» также состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Общий полицейский надзор, контроль за оборотом оружия, персонифицированный и иные виды полицейского надзора» автор рассматривает сложившуюся правовую базу различных видов полицейского надзора в зарубежных государствах.
Полицейский надзор в государствах дальнего зарубежья и государствах-членах СНГ существует и в основном реализуется в направлениях, с использованием форм и методов, в целом аналогичных применяемым в России. В то же время понимание содержания полицейского надзора, определение места составляющих его элементов в системе законодательства, организация реализации соответствующих норм имеют национальную специфику.
В мировой и европейской практике правоохранительной деятельности выработаны отдельные нетрадиционные с точки зрения российского правового менталитета формы использования полицейско-надзорных полномочий, оригинальные законотворческие решения, адаптация которых к весьма чувствительным и актуальным для российского правоприменения сферам (например, в предупреждении и пресечении семейно-бытовых конфликтов, контроле за оборотом оружия) могла бы дать несомненный положительный эффект.
Происходящие динамичные изменения, касающиеся института полицейского надзора в зарубежных государствах, свидетельствуют о необходимости разработки в России цивилизованного, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, подхода к оценке роли и значения полицейского надзора в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и борьбе с преступностью; радикального пересмотра концепции полицейского (административного) надзора за судимыми лицами; существенного усовершенствования составляющих его элементов в нашей стране.
Во втором параграфе «Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционных программ» рассматривается весьма перспективный для России вид уголовного наказания - пробация и родственные ей институты в аспекте персонифицированного надзора в отношении осужденных, отбывающих наказание в обществе. Отбывание наказания без изоляции от общества под надзором квалифицированного персонала позволяет избежать негативных нравственных, психологических и физических последствий изоляции, поскольку при альтернативном наказании навыки социального взаимодействия сохраняются и развиваются под влиянием социальной среды и при активной помощи сотрудников службы пробации. Сказанное особенно актуально в отношении несовершеннолетних. Поэтому надзор за поведением лиц, отбывающих наказание на свободе, является весьма значимой и содержащей большой потенциал развития разновидностью полицейского надзора, требующей внимания представителей административно-правовой науки.
Пробационный надзор, осуществляемый, как правило, службами, входящими в структуру органов юстиции или аппаратов судов (т. е. не полицией), все же может быть отнесен к числу видов персонифицированного полицейского надзора, несмотря на нежелание законодателей использовать подобную терминологию. В пользу данного суждения свидетельствуют: а) его индивидуализированный характер; б) правоохранительная (или полицейская, что для данного направления деятельности синонимично) направленность; в) непосредственное участие полиции (милиции) в его осуществлении, особенно по месту жительства; г) репрессивность данной меры, акцентирующейся на контроле за соблюдением поднадзорным «технических» условий надзора; д) ярко выраженный административно-правовой (или полицейско-правовой) запретительный режим, устанавливаемый судом в отношении каждого поднадзорного, и соответствующий характер полномочий, предоставленных законом надзирающим структурам; е) известная размытость пределов допустимого вмешательства надзирающих структур в частную жизнь поднадзорных.
Следует констатировать типичность элементов механизма пробационного и других видов персонифицированного полицейского надзора, что также свидетельствует об их общей родовой принадлежности. Такими элементами являются: контроль за поведением, в том числе за соблюдением установленных ограничений; угроза репрессией, в основном заключающаяся в возможности реального применения лишения свободы к нарушителям; оказание помощи в социальной адаптации лицам, состоящим под надзором; индивидуальная воспитательная работа, осуществляемая в их отношении. Традиционно также заметное участие общественности, некоммерческих организаций в реализации всех названных элементов механизма персонифицированного полицейского надзора.
В третьем параграфе «Профилактические меры полицейско-надзорного характера в системе мер противодействия домашнему насилию в европейских государствах» исследуются правовые основы предупреждения и пресечения семейно-бытового насилия в зарубежных странах.
В государствах-членах СНГ уже приняты либо разрабатываются отдельные законы о домашнем насилии, отражающие основные положения Модельного закона ООН и учитывающие опыт законотворчества и правоприменения государств европейского сообщества. Так, 15 ноября 2001 г. принят Закон Украины «О предупреждении насилия в семье», 1 марта 2007 г. - Закон Республики Молдова «О предупреждении и пресечении насилия в семье». Активно идет и широко обсуждается работа над законопроектами в Республике Беларусь «О предупреждении и пресечении насилия в семье», Кыргызской Республике «О мерах социально-правовой защиты от насилия в семье», Республике Казахстан «О противодействии бытовому насилию». В данном направлении развернута законотворческая деятельность и в российских регионах. Так, в Ростовской области работают над проектом закона о предупреждении домашнего насилия .
В 1996 и 1999 гг. в Государственную Думу Российской Федерации также вносился законопроект «О предотвращении насилия в семье». Однако, как ни странно, он даже не дошел до первого чтения. Его противники и сегодня говорят, что такой закон не нужен, что он будет дублировать уже существующие законодательные нормы и статьи Уголовного кодекса об умышленном причинении вреда здоровью, побоях, угрозе убийством, истязании, под которые подпадает домашнее насилие.
В России в реформенный период установился порядок, ныне закрепленный в Уголовно-процессуальном кодексе, в соответствии с которым пострадавшие, которым причинены побои и легкий вред здоровью, должны непосредственно, минуя милицию, обращаться в мировой суд. Это означает, что жертва сама решает, подает ли она заявление, самостоятельно собирает доказательства против насильника и добивается его наказания, выполняя функции прокурора, в то время как семейному дебоширу в установленном законом порядке предоставляется бесплатный адвокат. И это притом, что в большинстве случаев жертва домашнего насилия находится в глубоком эмоциональном кризисе.
Уже сейчас ясно, что нужно совершенствовать действующее законодательство. Считаем, что милиции должны быть предоставлены дополнительные полномочия по защите потерпевших от насилия и контролю за поведением семейных агрессоров, при профилактике преступлений в семейно-бытовой сфере. Очевидна необходимость принятия программ реабилитационного, в том числе терапевтического, характера. Уголовное наказание за домашнее насилие должна предусматривать специальная норма Уголовного кодекса, где учитываются зависимость в отношениях между жертвой и обидчиком и систематический характер насилия.
Правовое государство неотделимо от гражданского общества. Полагаем, что для создания в России эффективной системы противодействия домашнему насилию, соответствующей стандартам правового демократического государства, будет полезным дальнейший детальный анализ зарубежного законодательства о применении мер полицейско-надзорного характера в сфере семейно-бытовых отношений и практической его реализации.
Третья глава «Теоретические предпосылки концепции полицейского надзора в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Административный, полицейский, персони-фицированный полицейский надзор: общее, особенное и специальное» рассматриваются виды полицейского надзора.
По ряду особенностей из административного надзора выделяется самостоятельный вид - полицейский надзор, отличный от общего административного. К числу специфических свойств полицейского надзора относятся: субъектный состав надзорных органов; правоохранительный характер; специальные правовые средства принудительного обеспечения и методы; негласная (оперативно-розыскная) составляющая, всегда присутствующая в природе полномочий его субъектов; строго определенные объекты. В частности, одним из объектов полицейского надзора выступает поведение людей. Персонифицированный надзор может быть только полицейским, общий административный надзор в отношении людей не осуществляется.
Обособление части административного надзора как полицейского позволит более полно нормировать соответствующие общественные отношения, оптимально обеспечить его организационно и в конечном счете будет способствовать ощутимому улучшению состояния общественной безопасности.
Правовой основой полицейского надзора служат административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, в отличие от общего административного надзора, контролирующего соблюдение (исполнение) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм. Законодательство об оперативно-розыскной деятельности также является неотъемлемой составной частью нормативной базы полицейского надзора, однако распространяется оно лишь на методы и средства его осуществления.
Полицейский надзор - это разновидность административного надзора. Полицейский надзор осуществляется составной частью централизованной системы федеральных органов исполнительной власти - полицейскими органами. Суть названного вида надзора заключается в специально организованном на основе норм административного, уголовного, уголовно-исполнительного законодательства, нормативных и индивидуальных актов управления наблюдении данных органов в пределах своей компетенции за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного порядка и безопасности; порядка оборота оружия, осуществления частной детективной и охранной деятельности; за поведением лиц, которые по закону, на основании судебного решения должны находиться под контролем государства в целях недопущения со стороны указанных субъектов возможных нарушений.
Полицейский надзор имеет место тогда, когда все его признаки - субъект, объект, цель, методы, правовые средства - выступают в совокупности. Представление об административном и полицейском надзорах как о соотношении общего и особенного нуждается в уточнении. Административный надзор складывается из общего административного и полицейского, последний - из общего полицейского и специальных - лицензионно-разрешительного и персонифицированного, существенно отличающихся друг от друга по ряду признаков. Выстраивается следующая родовидовая цепочка: административный надзор - родовое понятие; полицейский - видовое; наконец, лицензионно-разрешительный и персонифицированный надзоры - подвидовые категории.
Во втором параграфе «Соотношение понятий «контроль» и «надзор» применительно к полицейской деятельности» рассматривается проблема определения понятий контроля и надзора и установления соотношения между ними.