Полиция, жандармерия, Национальная гвардия: реформа полицейской системы Франции как реализация доктрины «Партнерство во имя безопасности»
Кирилл Георгиевич Гаврилов1, Татьяна Викторовна Гаврилова2
Аннотация
Актуальность и цели. Актуальность исследования определяется тем, что французская полицейская система имеет схожий характер с российской системой органов обеспечения правопорядка, в связи с этим изучение опыта ее функционирования и реформирования может стать весьма полезным; изучение новации французской правовой политики и французского административного права позволит российской юриспруденции разработать собственные эффективные механизмы противодействия современным угрозам; настоящее исследование будет полезно при реализации фундаментальных целей правовой компаративистики как научной теории и учебной дисциплины: разработка правовых механизмов реакции общества на глобализационные вызовы, рецепция опыта передовых развитых стран в сочетании с сохранением национальных правовых традиций. Материалы и методы. Результаты исследований российских ученых (преимущественно И. А. Андреевой) составляют теоретическую и методологическую основу настоящей статьи. Но сама реформа, начатая в 2016 г. (воссоздание Национальной гвардии), продолженная в 2021 г. (эксперимент по изменению полномочий полиции), в отечественной науке не описывалась и исследуется впервые. Изучены нормативные и статистические материалы, франкоязычные публикации по исследуемой теме. Применялись системно - структурный метод, методы функционального, проблемного и нормативного сравнения .
Результаты. Кратко описаны и систематизированы результаты исследования полицейской системы Франции в российской компаративистике, дано описание эволюции французских политических и доктринальных подходов к определению роли государственного аппарата и роли гражданского общества в обеспечении безопасности и правопорядка.
Выводы. Правовое регулирование полицейской системы Французской Республики имеет несколько особенностей: это доктрина «Партнерство во имя безопасности», деление полицейских функций на административно-полицейские и судебно-полицейские, высокая централизация полицейских структур, заметная роль муниципальной полиции, выполнение полицейских функций Национальной полицией и Национальной жандармерией. Современная Национальная гвардия Франции не представляет собой самостоятельного органа, а является преимущественно способом привлечения добровольцев для помощи полиции. Эксперимент по реформированию полицейской системы Франции, начатый в 2021 г., основывается на положениях доктрины «Партнерство во имя безопасности». В последние годы повышается роль муниципальной полиции, образованиям которой свойственно организационное разнообразие.
Ключевые слова: полиция, Национальная полиция Франции, Национальная жандармерия Франции, муниципальная полиция, местное самоуправление, правоохранительные органы зарубежных стран, реформа полиции, Национальная гвардия Франции, правовая доктрина, безопасность, государственная служба, полицейская система, полицеистика, компаративистика, сравнительное правоведение, Франция, Французская Республика
Abstract
POLICE, GENDARMERIE, NATIONAL GUARD: REFORM OF THE FRENCH POLICE SYSTEM AS IMPLEMENTATION OF THE PARTNERSHIP FOR SECURITY DOCTRINE
Kirill G. Gavrilov1, Tatiana V. Gavrilova2
Background. The relevance of the study is determined by the following aspects: firstly, the examination of the functioning and reforming practices in the French police system is beneficial, as it is similar in nature to the Russian system of law enforcement agencies; secondly, the study of innovations in French legal policy and French administrative law may allow Russian jurisprudence to develop its own effective mechanisms to counter modern threats; thirdly, this work is useful in realizing the fundamental goals of legal comparative studies as a scientific theory and academic discipline: designing legal mechanisms for society's response to global challenges and obtaining the developed countries practices coupled with preserving the national legal traditions. Materials and methods. The research results of Russian scientists form the theoretical and methodological basis of this article. The history and state of the French police system before the reform of 2016-2022 has been exhaustively studied in the works of Russian comparative studies specialists, mainly in the works of I. A. Andreeva. However, the reform itself, begun in 2016 (reconstruction of the National Guard), continued in 2021 (an experiment to change the powers of the police) has not been described in Russian science and is studied in this article for the first time. For the purposes of this study, normative and statistical materials, French - language publications on the theme are explored. The system-structure, functional, problematic and normative comparison methods are used within the study. Results. The results of examining the French police system in Russian comparative studies are briefly described and systematized, the evolution of French political and doctrinal approaches to determining the role of state apparatus and the role of civil society in ensuring security and law and order is given. Conclusions. 1. The legal regulation of the French police system has several features: existence of the “Partnership for Security” doctrine, division of police functions into administrative-police and judicial-police functions, high centralization of police structures, prominent role of municipal police, performance of police functions by the National Police and the National Gendarmerie. 2. The modern National Guard of France is not an independent body, but is mainly a way to attract volunteers to help the police. 3. The experiment to reform the French police system launched in 2021 is based on the provisions of the “Partnership for Security” doctrine. 4. In recent years, the role of municipal police has been increasing, its formations are characterized by organizational diversity.
Keywords: police, French National Police, French National Gendarmerie, municipal police, local government, foreign law enforcement, police reform, French National Guard, legal doctrine, security, civil service, police system, police studies, comparative law, France, French Republic
Введение
Изучение системы органов обеспечения правопорядка во Франции в российской науке сравнительного правоведения имеет устойчивые традиции. В российской компаративистике сложился устойчивый понятийный аппарат в сфере изучения органов Полиции и Жандармерии, общепринятые переводы терминов и понятий, глубокие и всесторонние исследования различных исторических и современных аспектов французского законодательства.
Причины высокой актуальности исследований в данной сфере можно определить тремя тезисами. Во-первых, французская централизованная дуалистическая система органов обеспечения правопорядка (Полиция - Жандармерия) схожа с российской системой (Полиция - Росгвардия). И изучение проблем функционирования, а также опыта реформирования такой организационной системы, несомненно, полезно для разработки путей совершенствования деятельности российских правоохранительных органов. Во-вторых, французское административное право является одним из самых передовых и наиболее полно разработанных среди правовых систем континентальной правовой семьи. Многие проблемы современного французского общества (терроризм, экстремизм, распространение наркотиков, незаконная миграция, киберпреступность) схожи с проблемами, которым в настоящий момент вынуждено противостоять и российское общество [1]. Исходя из сказанного, можно утверждать, что изучение новации французской правовой политики и французского административного права позволит российской юриспруденции разработать собственные эффективные механизмы противодействия современным угрозам, схожим с теми угрозами, на которые уже отреагировал французский законодатель. В-третьих, настоящее исследование будет полезно при реализации фундаментальных целей правовой компаративистики как научной теории и учебной дисциплины: разработка правовых механизмов реакции общества на глобализационные вызовы [2], рецепция опыта передовых развитых стран в сочетании с сохранением национальных правовых традиций [3, с. 299].
Проблематика изучения правоохранительных органов Франции не нова для российской науки. Существует значительный корпус научных работ по проблемам организационного устройства и функционирования Национальной полиции, муниципальной полиции и Национальной жандармерии. Наиболее полное описание истории развития системы полицейских органов Франции содержится в цикле статей и в фундаментальной монографии И. А. Андреевой [4]. Необходимо отметить работы таких авторов, как В. А. Шамаров, О. М. Ланцова, С. П. Матвеев, П. Н. Кобец, Г. Б. Романовский, Е. В. Болотина, А. И. Степанян [5-11]. В то же время указанные работы либо ограничивают хронологические рамки исследований 2010-ми гг., либо описывают частные проблемы деятельности полицейских органов. Но в последнее десятилетие во Франции произошли такие важные события, как серия терактов в Париже в 2015 г., миграционный кризис, рост числа лиц, употребляющих наркотики. Ответом на эти социальные вызовы стала реформа полиции и воссоздание в новом качестве Национальной гвардии. Причины, сущность и особенности этих процессов пока не были описаны в российской правовой науке.
Цель настоящей статьи - выявление ключевых особенностей реформы системы правоохранительных органов Французской Республики в 2018-2022 гг. и оценка степени реализации в ходе данной реформы идей политико-правовой доктрины по выстраиванию полицейской системы нового типа «Партнерство во имя безопасности».
Терминология и методология исследования
Термин «полицейская система», используемый в настоящей работе, традиционно понимается как целостная и внутренне связанная система органов исполнительной власти в сфере защиты личности, общества и государства от внутренних угроз (полицейской деятельности) [11, с. 156].
В настоящем исследовании в качестве элементов полицейской системы Франции рассматриваются не только государственные органы обеспечения правопорядка (Национальная полиция Франции, Национальная жандармерия Франции), но и правоохранительные органы исполнительной власти муниципалитетов (муниципальная полиция, полевая полиция). Муниципальные органы обеспечения правопорядка и безопасности являются важным элементом системы защиты личности, общества и государства от внутренних угроз. Их роль значительно возрастает в результате реформы полицейской системы Франции.
Необходимо учитывать, что термин «доктрина» многозначен и может включать в себя различные социально-правовые явления. Авторы разграничивают понятия «правовая доктрина», «доктрина административного права» и «доктрина как совокупность руководящих принципов и целей». В предлагаемой статье термин «доктрина» применяется для обозначения целей и руководящих принципов процесса развития системы полицейских органов Франции.
В случаях, если термин «доктрина» необходимо употребить в ином смысле, в тексте статьи делается уточнение и пояснение. Если требуется использовать понятие «доктрина» как специальный нормативный акт или нетрадиционный доктринальный источник права [12, с. 116], в тексте дается разъясняющая ссылка.
Перевод франкоязычного термина «Partenariat pour la securite» как «Партнерство во имя безопасности» используется в российской компаративистике и является традиционным [13].
По нашим оценкам, в русскоязычной правовой компаративистике отсутствует общепринятая традиция перевода с французского языка термина «Garde Champetre» (дословный перевод - «полевая охрана»). Наиболее близкие аналоги данного полицейского института в истории российской полиции - сельская или земская стража второй половины XIX в.
Также в российской полицеистике используются понятия «сельская полиция», «лесная охрана» и подобные. На наш взгляд, наиболее точным переводом на русский язык понятия «Garde Champetre», отражающим место данного организационно-правового института в современной полицейской системе Франции, является термин «полевая полиция». Указанный перевод используется в целях настоящего исследования.
В исследовании применялись системно-структурный метод, методы функционального, проблемного и нормативного сравнения. Системно-структурный метод позволил установить структурные связи между традиционными и вновь возникшими элементами полицейской системы Французской Республики, а также дал возможность исследовать причинно-следственную зависимость между доктриной «Партнерство во имя безопасности» и направлениями реформирования полицейской системы Франции в 2021-2022 гг. Системно-структурный метод позволяет провести теоретическое исследование сложных управленческих систем и способствует научному изучению большого объема фактов [14, с. 19].
Метод нормативного сравнения использовался при сопоставлении нормативноправового регулирования деятельности органов охраны правопорядка в России и Франции [15, с. 17].
Метод функционального сравнения позволил соотнести организационные характеристики и функционал формально различных, но сущностно сходных объектов исследования (например, Национальной жандармерии Франции и Национальной гвардии России) [15, с. 19]. Метод проблемного сравнения использовался для оценки возможностей применения опыта реформирования правоохранительной системы Франции для разработки стратегии совершенствования российской полицейской системы [15, с. 21]. Удалось выявить и сравнить направления решения основных групп правовых проблем, связанных с процессом реформирования.
Жандармерия и полиция: эволюция полицейской системы Франции
Организационный характер полицейской системы Франции определяется двумя основными особенностями: высокой централизацией системы полицейских органов и дуализмом - существованием двух видов полицейских сил (Национальной полиции и Национальной жандармерии). Высокая централизация государственного аппарата характерна для унитарной Французской Республики. Французский законодатель стремится избегать вертикального дробления полномочий полиции, концентрируя власть на уровне Правительства Франции. Противоположный подход к организации структуры полиции можно увидеть в Федеративной Республике Германия, где полицейские органы субъектов федерации (земель) организационно независимы от федеральной полиции [ 16]. Но необходимо отметить, что в современных условиях тотальная централизация принятия управленческих решений
в сфере обеспечения безопасности контрпродуктивна. Долгое время в стройной системе централизованного управления французской полиции существовала самостоятельная полунезависимая структура - столичная полиция во главе с уникальным должностным лицом Префектом полиции Парижа. Высокая самостоятельность столичной полиции определяется ее особой ролью и особыми вызовами, стоящими перед данной структурой. Конец ХХ - начало XXI в. - время дальнейшей плавной децентрализации организационной структуры французских органов обеспечения безопасности. Данный процесс описан в соответствующем разделе настоящей статьи.