Современная французская теория о роли полицейских структур в обществе. Доктрина «Партнерство во имя безопасности»
Политической и правовой основой современной полицейской системы во Франции является доктрина «Партнерство во имя безопасности», описанная в работе И. А. Андреевой [13]. Данная доктрина подразумевает совместное участие гражданского общества и полицейских структур в «создании безопасности». Обеспечение безопасности становится зоной ответственности не только государственных органов, но и структур гражданского общества.
Необходимо учитывать, что французскому обществу свойственно критическое отношение к идеям по расширению полномочий сотрудников полиции. Против подобных законопроектов выступают даже профессиональные объединения адвокатов и судей. Но общественное мнение более благожелательно отнеслось к расширению полномочий муниципальной, а не только государственной полиции. При этом отмечается, что типичными недостатками муниципальных полицейских структур является более низкий, чем в Национальной полиции, уровень подготовки сотрудников и частое превышение полномочий при выполнении административных функций.
Несмотря на принципиальную централизацию исполнительной власти в унитарной республике [17, с. 123], возможна и децентрализация полномочий полиции, примерами которой являются автономные полицейские институты: Префект полиции Парижа (назначается Президентом Франции, независим от гражданского Префекта Парижа и организационно независим от Национальной полиции, координирует все правоохранительные органы региона Иль-де-Франс) и Префект полиции департамента Буш-дю-Рон (руководит полицией на территории портового города Марсель и департамента Буш-дю-Рон). В настоящее время существуют тенденции к дальнейшей децентрализации при принятии решений с сохранением и даже усилением организационной централизации полицейских сил.
Постепенные реформы начала XXI в. Децентрализация полицейских функций
Особенностью полицейской власти во Французской Республике является разделение полицейских полномочий и полицейских органов на административную полицию и судебную полицию [18]. Судебная форма полицейской деятельности осуществляется только государственными полицейскими органами: Национальной полицией и Национальной жандармерией. Полномочия судебной полиции связаны с деятельностью судов и заключаются в осуществлении дознания и предварительного расследования правонарушений, розыска подозреваемых и передачи их органам правосудия. Источником власти административной полиции являются конституционные полномочия административных органов государства и органов местного самоуправления. Административные полицейские функции могут осуществляться, например, лично главой органа местного самоуправления, если в муниципалитете не сформированы подчиняющиеся ему полицейские органы.
Тенденции к децентрализации административной власти в унитарной и традиционно централизованной Французской Республике начались еще в конце ХХ в. принятием закона «Об укреплении и упрощении межмуниципального сотрудничества и создании агломерационных сообществ». Указанный нормативный акт позволял создавать органам местного самоуправления межмуниципальные управленческие структуры, которым могли передаваться властно-публичные функции, в том числе и функции по обеспечению общественного порядка.
Но настоящий процесс реформирования большинства сфер государственной власти во Франции был запущен конституционным законом 2008 г. «О модернизации институтов Пятой республики». Реформы, основанные на данном нормативном акте, коснулись преимущественно высших органов государственного управления, но не обошли стороной и систему органов обеспечения общественной безопасности.
Активизация реформ. Воссоздание Национальной гвардии
Катализатором изменений в сфере организации полицейских органов стали катастрофические последствия серии террористических актов в Париже 13-14 ноября 2015 г. (стадион Stade de France, театр Bataclan).
В течение нескольких лет после террористических актов, ставших символом неготовности французских правоохранительных органов к современным глобальным угрозам безопасности, шла политическая борьба о направлении реформирования всей полицейской системы Франции. Представители Национальной полиции и жандармерии настаивали на расширении полномочий сотрудников правоохранительных органов при проведении оперативных мероприятий, в том числе на расширении возможностей использования видеокамер, дронов, доступа к персональным данным граждан. Представители гражданского общества, правозащитники, адвокаты и многие судьи активно противодействовали расширению прав полицейских органов, опасаясь злоупотребления новыми полномочиями со стороны сотрудников полиции и жандармерии. На волне общенационального антитеррористического подъема и готовности населения к участию в обеспечении национальной безопасности был возрожден, а точнее сказать, создан в новой организационной форме традиционный и важный для французского общества институт Национальной гвардии Франции.
Историческая Национальная гвардия во Франции являлась видом народного гражданского ополчения [19, с. 10]. Она была создана в ходе Великой французской революции в качестве противовеса традиционным институтам армии и государственной полиции. В XIX в. Национальная гвардия фактически стала частью системы вооруженных сил и была упразднена в 1872 г. с введением всеобщей воинской обязанности.
Современная Национальная гвардия Французской Республики по своей сути, целям и организационному устройству принципиально отличается как от исторической Национальной гвардии Франции XVIII-XIX вв., так и от органов охраны правопорядка со сходными названиями, существующими в наше время в других государствах. Ничего общего кроме названия современная Национальная гвардия Франции не имеет с Национальной гвардией России. Российская национальная гвардия (Росгвардия) существует в качестве полноценного военизированного правоохранительного органа, подобно французской Национальной жандармерии. Национальная гвардия Франции представляет собой межведомственное учреждение, обеспечивающее учет и координацию призыва резервистов-волонтеров, которые обеспечивают помощь и поддержку сотрудникам полиции и жандармерии. Помощь волонтеров является добровольной и оплачивается в период участия добровольца в обеспечении национальной безопасности. Активные участники проектов Национальной гвардии получают дополнительное денежное вознаграждение. Государство частично компенсирует плату за их обучение по ряду академических специальностей, вузы учитывают участие в волонтерских программах Национальной гвардии в качестве прохождения учебной практики. Среди резервистов Национальной гвардии значительное количество составляют действующие и бывшие сотрудники правоохранительных органов, молодежь старше 17 лет. Резервисты проходят первичную подготовку и зачисляются в резерв отдельно в каждом органе. Не исключается одновременное участие гражданина в резервах различных органов. Правовой режим военных и гражданских резервистов различается, имеются особенности резерва в Национальной полиции и в жандармерии. Работодатели не вправе препятствовать участию работника в деятельности Национальной гвардии, но для участия в волонтерской работе резервист должен использовать время своего отпуска (французское законодательство позволяет работнику до восьми дней в году брать отпуск «вне графика отпусков», на свое усмотрение) или брать отпуск без сохранения заработной платы. Работодатели могут гарантировать сотрудникам полностью или частично сохранение заработной платы на время активной службы работни- ков-резервистов в Национальной гвардии. Компании-работодатели, содействующие участию своих сотрудников в оперативном резерве Национальной гвардии, получают организационную поддержку от государства, налоговые льготы и субсидии.
Реформа полицейской системы 2021 г.
Создание системы помощи волонтеров силам обеспечения правопорядка в форме Национальной гвардии не сняло задачи реформирования структуры правоохранительных органов Франции. В 2018 г. в Национальном собрании Франции (Assemblee nationale - нижняя палата парламента) произошла политическая дискуссия, в ходе которой ряд депутатов сделали доклад о неудовлетворительном состоянии обеспечения безопасности на территории Французской Республики и предположили, что организационные основы взаимодействия полицейских сил страны: Национальной полиции, жандармерии и муниципальной полиции - должны быть пересмотрены. Данная дискуссия запустила процесс реформирования полицейской системы Франции.
В мае 2021 г. после непростых публичных дискуссий и парламентских дебатов во Франции был принят закон «Pour une securite globale preservant les libertes», название которого можно перевести как «Для обеспечения всеобщей безопасности и сохранения свобод». Понятия «безопасность» и «свобода» не случайно стоят рядом. Нововведения в сфере деятельности французских органов охраны правопорядка отражают процесс увеличения правовых, организационных и технических возможностей полицейских структур по поддержанию законности. Данный законопроект подвергся серьезной критике на стадии обсуждения. Парламентарии и правозащитники указывали на потенциальные возможности нарушения прав и свобод человека с помощью административных процедур, предлагаемых к внедрению в практику данным законопроектом. Были сделаны серьезные правки текста законопроекта по требованию Конституционного совета Франции (квазисудебный орган конституционного контроля). Одобренный французским парламентом итоговый вариант закона носит во многом компромиссный характер.
Основные идеи нового закона выражаются в двух тезисах. Во-первых, Национальная полиция и жандармерия получают более широкие полномочия по использованию современных технических средств оперативного наблюдения. Нарушение права человека на неприкосновенность частной жизни, неизбежно возникающее при использовании технических средств слежения за гражданами, должно минимизироваться контролем со стороны гражданского общества [20] и вовлечением полицейских структур в совместное с гражданским обществом «создание безопасности». Во-вторых, одним из способов увеличения роли гражданского общества в «создании безопасности» стал эксперимент по дальнейшему увеличению роли муниципальной полиции в обеспечении общественной безопасности. И хотя положение законопроекта о наделении муниципальной полиции правом возбуждать дела и проводить дознание в сфере нарушения прав дорожного движения и в сфере противодействия распространению наркотиков были заблокированы Конституционным советом Франции, представители правоохранительных органов лоббировали идею наделения муниципальных полицейских структур полномочиями по возбуждению уголовных дел и проведению процедур дознания.
Муниципальная полиция как элемент полицейской системы
Особенным элементом системы «производства безопасности» во Франции является весьма многочисленная и разнообразная полиция органов местного самоуправления. Эти полицейские структуры не являются частью государственного (национального) аппарата обеспечения безопасности и представляют собой промежуточное звено между органами власти и элементом гражданского общества.
Увеличение числа организационных структур местной полиции во Франции начинается со второй половины 1980-х гг. [21, с. 48]. С конституционно-правовой точки зрения местные органы обеспечения правопорядка являются организационным продолжением административной власти мэра поселения и реализуют присущие ему функции по обеспечению общественного порядка.
С социально-политической точки зрения муниципальная полиция во Франции выполняет три основные функции. Во-первых, это помощь Национальной полиции и жандармерии, не всегда справляющимся с реализацией возложенных на эти органы задач. Во-вторых, местная полиция активно сотрудничает с населением, выполняя функцию вовлечения граждан в обеспечение безопасности, повышение социальной сплоченности. В-третьих, являясь наиболее близким к населению полицейским органом, муниципальная полиция более успешно, чем государственные органы охраны правопорядка, осуществляет профилактику мелких правонарушений.
С социальной точки зрения сотрудниками муниципальной полиции преимущественно являются представители молодежи или люди предпенсионного возраста.
Круг властных полномочий сотрудников муниципальной полиции заметно меньше возможностей, которыми обладают сотрудники Национальной полиции. Например, сотрудник муниципальной полиции вправе проводить идентификацию личности, затребовав идентифицирующие документы (например, паспорт). Но муниципальный сотрудник обеспечения безопасности не вправе получать доступ к различным базам данных, проверять по ним личность гражданина, устанавливать подлинность предъявленного документа. При необходимости проверки личности, например, задержанного лица сотрудники муниципальной полиции обязаны обращаться за помощью в органы Национальной полиции или жандармерии. Представителям муниципальной полиции разрешается проводить досмотр вещей и личный досмотр гражданина только после административного задержания. При отсутствии оснований для задержания гражданина служащие местных органов власти вправе осуществлять только внешний осмотр.