Одновременно с этим необходимо учитывать, что в системе местного самоуправления социально-экономические полномочия его органов, имея собственно публично-властное измерение, могут рассматриваться и более широко, в том числе с субъективно-личностных позиций. Речь в данном случае идет не только об их целевой направленности на достижение целей обеспечения социально-экономических прав граждан, что характерно и для системы государственного управления. Природно-статусными особенностями местного самоуправления предопределяется то обстоятельство, что сами указанные полномочия муниципальных органов власти опосредуют не только соответствующее властно-распорядительное явление, но и относительно специфический институт реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Такое их качество выражается в том, что они позволяют гражданам как первичным, исходным субъектам муниципальных прав и обязанностей оказывать через органы местного самоуправления властно-распорядительное воздействие на общественные отношения, входящие в круг вопросов местного значения, т.е. обеспечивают возможность решения вопросов местного значения через механизм опосредованной муниципальной демократии. Это в полной мере соотносится с конституционной сущностью местного самоуправления как именно самоуправленческой формы самостоятельного заведывания населением местными делами.
Таким образом, в социально-экономических полномочиях муниципальных органов власти, как и в самой системе местного самоуправления обнаруживается диалектическое единство публично-властных и субъективно-личностных, государственных и местных начал. Будучи инструментом реализации муниципальной социальной политики и выполнения местным самоуправлением конституционных функций социального государства на местах, социально-экономические полномочия органов местного самоуправления в то же время выступают в качестве необходимого элемента публично-территориальной самоорганизации населения.
Такое понимание природы социально-экономических полномочий органов местного самоуправления не умаляет роли органов местного самоуправления как самостоятельных носителей муниципальной компетенции, а подчеркивает источник возникновения их властно-правового статуса и очерчивает контуры правового режима реализации их компетенционных возможностей. Оно ориентирует на необходимость широчайшего участия местных жителей в процессе выработки, реализации и контроля за исполнением муниципально-управленческих решений по социально-экономическим вопросам, а, в конечном счете, на создание условий для последовательного системного согласования муниципальной социальной политики с интересами местного сообщества. Отсутствие же у населения соответствующих возможностей ставит под сомнение легитимность принятых органами местного самоуправления правовых актов и может служить основанием для их отмены в установленном действующем законодательством порядке.
Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления выражают единство конкретных прав и обязанностей муниципальных органов власти в определенной сфере общественных отношений, а потому не только могут, но и должны быть реализованы, причем максимально эффективным образом.
Обязанность органов местного самоуправления следовать вытекающим из требований законодательства, а также общеправовых и конституционных принципов права пределам дискреции при осуществлении социально-экономических полномочий подтверждается обширной практикой конституционного правосудия, сформированной на федеральном и региональном уровнях конституционной юстиции.
Органы местного самоуправления не вправе ухудшать социально-правовое положение граждан по сравнению с тем уровнем, который установлен в федеральном и региональном законодательстве, вводить ограничительные правовые режимы реализации социально-экономических прав, сужать возможности для доступа к жилищно-коммунальным, социально-бытовым, образовательным, медицинским и иным публичным (социальным) услугам.
Большое значение для надлежащей реализации социально-экономических полномочий органов местного самоуправления имеет соблюдение принципов социальной справедливости и юридического равенства, что также находит свое отражение в конституционно-судебной практике.
Таким образом, ограничение дискреционных полномочий органов местного самоуправления по социально-экономическим вопросам служит целям обеспечения законности проведения муниципальной социальной политики, согласования в ней общегосударственных, региональных и местных интересов, защиты социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.
Основополагающее значение в функционально-правовом содержании местного самоуправления как института, ответственного за непосредственное жизнеобеспечение населения, имеют полномочия его органов по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В рамках этого направления муниципальной деятельности, выражающего в концентрированном виде одну из приоритетных целей местного самоуправления, обеспечивается создание условий для формирования устойчивой сбалансированной по социальным, экономическим, экологическим и иным интересам системы социально ориентированного местного хозяйства, закладывается инфраструктурная платформа для удовлетворения основных жизненно важных потребностей нынешнего и будущих поколений жителей муниципального образования.
Муниципальное социально-экономическое развитие должно быть взаимоувязано и согласовано с государственным развитием. С одной стороны, оно призвано служить своего рода продолжением государственного развития на местах, обеспечивать организацию планомерного выполнения федеральных и региональных программ, проектов применительно к конкретным местным условиям. С другой - выступать основой для формирования стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этим его осуществление с необходимостью предполагает активную поддержку и правовой контроль со стороны органов государственной власти.
Не сводимость комплексного социально-экономического развития муниципального образования только к вопросам местного значения объясняется и тем, что по объему охвата этот процесс шире собственно муниципальных дел, закрепленных за муниципальными образованиями в качестве вопросов местного значения. Он включает в себя также осуществление органами местного самоуправления прав по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, их инициативное участие в осуществлении вопросов государственного значения, а также исполнение отдельных переданных государственных полномочий. По-другому и быть не может. Муниципальная деятельность реализуется в пределах всего объема предметов ведения муниципальных образований, по всему спектру порученных им дел, которые в своей совокупности предопределяют объем и содержание задач в рамках текущего и стратегического муниципального управления и обусловливают основания и пределы ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством.
Вместе с тем рассмотрение комплексного социально-экономического развития муниципального образования в соотношении с вопросами местного значения позволяет утверждать, что оно имеет «сквозной» и одновременно «надпредметный» характер: предполагает использование комплексного программно-планового подхода применительно к решению каждого из вопросов местного значения и в то же время согласованную деятельность субъектов муниципально-правовых отношений по всем направлениям в пределах предметов ведения муниципального образования. Так, полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения включают в себя принятие и реализацию за счет собственных материальных и финансовых источников планов, программ по отдельным направлениям развития территории. Следовательно, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как таковое вряд ли оправданно считать одним из вопросов местного значения. Оно имеет более широкое функциональное и инструментальное содержание и не является по отношению к вопросам местного значения рядоположенной категорией. По сути это одна из ключевых функций местного самоуправления, получающая свою реализацию через всю систему как собственных, так и делегированных полномочий органов местного самоуправления и отражающая единство государственных и местных начал (интересов).
Органическое сочетание в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования местного и государственного начал и объективная практическая необходимость в их сбалансированном обеспечении исключает односторонность в правовой квалификации этого явления только как муниципального или государственного. Речь должна идти об организации слаженного взаимодействия и сотрудничества всех уровней публичной власти по поводу обеспечения устойчивого развития территорий.
В этом отношении нельзя согласиться с тем, что принятие планов комплексного социально-экономического развития муниципального образования должно рассматриваться не как полномочие по решению вопросов местного значения, а как государственное полномочие и что по этой причине необходимо поставить вопрос о наделении муниципалитетов государственными полномочиями по разработке соответствующих планов и их утверждению. Следует учитывать, что полномочие по принятию планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования - не то же самое, что соответствующий вопрос местного значения. Его закрепление в качестве именно муниципального полномочия является отражением объективного процесса укрепления программно-плановых подходов в системе публичного управления и свидетельствует об известной степени самостоятельности органов местного самоуправления в реализации среднесрочных и долгосрочных программ по решению вопросов местного значения. Одновременно предполагается определенное влияние на реализацию комплексного социально-экономического развития муниципальных образований органов государственной власти в той части, в какой это касается исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Тем самым обеспечивается согласование местных, региональных и федеральных интересов.
Вместе с тем перевод указанных полномочий в статус отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий с учетом их содержательного наполнения и широты охвата мог бы привести к тому, что исполнение всех прочих полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения оказалось бы обусловлено административным контролем и иными параметрами того специального режима, который предусмотрен для реализации муниципальными органами власти делегированной компетенции. Фактически это могло бы означать подмену местного самоуправления государственным управлением на местах.
Таким образом, подход законодателя к установлению компетенционного содержания местного самоуправления по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования нельзя считать произвольным, лишенным разумных оснований.
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития Астраханской области
2.1 Проблемы управления экономическим развитием региона, возникающие на муниципальном и государственном уровнях
местный самоуправление социальный экономический
В настоящее время процесс создания современной устойчивой и эффективной системы управления экономикой региона остается приоритетным как с точки зрения государства, так и с позиций муниципалитетов.
Нестабильность мировой экономики, меняющиеся рыночные условия обострили проблему поиска новых подходов, форм, методов и механизмов государственного управления на всех уровнях федеративного устройства для повышения уровня жизни населения и конкурентоспособности государства на мировом рынке.
Огромная роль в реализации государственных задач принадлежит регионам. В системе государственного управления понятие «регион» можно определить как территорию в составе государства, имеющую административные границы и характеризующуюся комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью. Управление регионами осуществляется с помощью эффективного взаимодействия государственной и муниципальной власти, одной из целей которого является развитие этих территорий.
Развитие региона - это многомерный и многоаспектный процесс. Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей - это можно отнести и к региону. Процесс развития региона рассматривается с точки зрения необходимости достижения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже при определении экономического развития рассматривают и социальные аспекты, например: рост производства и доходов населения; изменения в институциональной, социальной и административной структурах общества; изменения в общественном сознании; изменения менталитета, потребностей, изменение уровня и т.п. Поэтому в современной экономике приоритетной целью экономического развития регионов является улучшение качества жизни населения.
Под комплексным экономическим развитием региона будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни региона, имеющий своей целью достижение уровня развития экономики территории в соответствии с установленными планами, при минимально возможном нанесении ущерба природным ресурсам и максимально возможным удовлетворением потребностей населения и интересов государства на территории региона.
При развитии региона основные функции управления берет на себя муниципальная власть, т.е. происходит смещение центра управления социально-экономическими преобразованиями с государственного уровня на уровень региона, его территориальных единиц, входящих в их состав хозяйствующих субъектов. В связи с этим существенно возрастает значение укрепления властной вертикали и расширения самостоятельности регионов в федеративном государстве.
Инструменты развития региона определяются исходя из территориальной и отраслевой специфики административной единицы. Рассматривая в качестве примера Астраханскую область, отметим, что отраслевой комплекс региона представлен в основном судостроением, целлюлозно-бумажным производством, рыбоперерабатывающей промышленностью.
Сам процесс муниципального управления экономическим развитием Астраханского региона регулируется Министерством экономического развития Астраханской области. Оно является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, проводящим государственную политику и осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, торговли, экономического развития Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области, бюджетных инвестиций, формирования целевых программ Астраханской области, размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, организации розничных рынков, организации и осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, организации деятельности ярмарок, лицензирования отдельных видов деятельности. Чтобы оценить эффективность работы и определить проблемы данного муниципального органа, рассматриваются достигнутые регионом экономические показатели.
Анализ экономического развития астраханской экономики показал, что в сравнении с российскими показателями она имеет небольшой размер, но демонстрирует стабильный экономический рост. В Астраханской области проживает около 0,7% от населения всей страны. На регион приходится 0,4% от производства валовой добавленной стоимости в России.
В 2010 г. ВРП региона повысился на 6,5%, в то время как в 2009 г. было зафиксировано сокращение на 10,6%. В 2011 г. экономика Астраханской области продолжила постепенное восстановление, и достигнут рост ВРП за весь год на 8,1% относительно предыдущего года на фоне увеличения промышленного производства на 14,9%. А инвестиционный рейтинг Астраханской области на конец 2010 г. составлял 3B2, что означает незначительный потенциал, умеренный риск. В инвестиционном рейтинге регионов область занимает 53-е место по инвестиционному риску и 59-е место по инвестиционному потенциалу. Наименьший инвестиционный риск у Астраханской области - управленческий (25 баллов) и законодательный (30 баллов), наибольший - социальный (70 баллов) и криминальный (68 баллов). Надо отметить, что это достаточно скромные результаты. Для сравнения Краснодарский край имеет 6-е место по инвестиционному риску и 5-е - по инвестиционному потенциалу, а Волгоградская область - 10-е место по инвестиционному риску и 22-е - по инвестиционному потенциалу из возможных 83 мест.