Субъектами административного правоотношения являются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенные государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо (другой коллективный субъект), но которое распространяет свое действие норма административного права Волков А. М. «Административное право»: Учебник / Волков А.М., Дугенец А.С. 2016. - 288 с. .
Традиционно выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного правоотношения. Так, в общественном отношении, урегулированном нормой административного права, может участвовать орган исполнительной власти (коллективный субъект) или должностное лицо органа исполнительной власти (индивидуальный субъект). К числу индивидуальных субъектов относятся все физические лица, обладающие различными административно-правовыми статусами (беженцы, иностранные граждане, государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты, работники и т.д.).
Классический пример: нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Необходимо отметить, что понятия "субъект управления", "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения" не идентичны. Субъект административного права определяется нормами права в общем виде как некоторая категория лиц, отвечающим требования гипотезы нормы, в то время как субъект правоотношения всегда конкретен.
Предмет административного правоотношения - конкретный материальный предмет или информация.
Возникновение, изменение и прекращения административно-правовых отношений влекут за собой определенные юридические факты.
Юридический факт - фактическое обстоятельство, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Юридическими фактами обычно признаются определенные события и действия (правомерные и неправомерные) Е. Б. Лупарев «Проблема связи объекта и предмета в административных правоотношениях»
КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-svyazi-obekta-i-predmeta-v-administrativnyh-pravootnosheniyah.
Особое место среди юридических фактов занимают индивидуальные административные акты.
Содержание административно-правовых отношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношения. Понятия эти не нуждаются в особом пояснении в рамках теории административного права. Однако следует иметь в виду, что властный характер административных правоотношений не препятствует наличию юридических обязанностей у властных субъектов правоотношения. Более того, все субъективные права субъектов государственного управления так или иначе связаны с их публичными обязанностями, поэтому их волеизъявление при реализации своих субъективных прав в административном правоотношении в значительной степени ограничено. Этим в частности, объясняется ситуация, в которой чиновник, налагая арест на имущество или отнимая ребенка у матери, лишенной родительских прав, идет против собственной воли, реализуя субъективное право.
Таким образом, в данном параграфе была изучена структура административных правоотношений через элементы, которыми выступили: объект, субъект, а так же содержание правоотношений в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов. Необходимо отметить, что предмет административного правоотношения и юридический факт так же являются неотъемлемыми элементами в структуре административных правоотношений.
Глава 2. Виды административных правоотношений
2.1 Основные и не основные административные правоотношения
Основной задачей данного параграфа является изучение и анализ видов административных правоотношений: основных и не основных, их роль и место в административных правоотношениях.
Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям.
По критерию "Роль и место административных правоотношений в системе государственной администрации" можно разделить административные правоотношения на две большие группы: основные и неосновные; внутренние и внешние. Миронов А. Н. «Административное право»: Учебник / А.Н. Миронов. - 3-e изд., перераб. и доп. 2014.-320 с
Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;
Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п. Кайнов В. И. «Административно-процессуальное право России» : учеб. пособие / В. И. Кайнов, Р. А. Сафаров. 2014. - 232 с. Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между собою соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.
Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают.
К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой «команда - исполнение». Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.
Основные административные правоотношения выражают главную целевую сущность системы государственной администрации, их властность. Благодаря своему властному характеру эти правоотношения не только обеспечивают внутреннюю упорядоченность соответствующей организационной системы, но и создают состояние организованности, упорядоченности среди тех, кто непосредственно в систему не входит, но испытывает на себе регулирующее воздействие административного права и наделенных государственной административной властью субъектов Россинский Б. В. «Административное право»: Учебник для вузов/Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов, 5-е изд., пересмотр. 2016. - 566 с.. Потому они и получили наименование основных. Данная группа административных правоотношений пронизывает и связывает всю систему государственной администрации, сферу административного управления и административно-правового регулирования. Она отражает характер иерархических связей между вышестоящими ее звеньями и нижестоящими, руководителями и подчиненными им по службе работниками, а также между субъектами административной власти и теми, на кого они оказывают регулирующее, управляющее воздействие. Эта группа административных правоотношений связывает органы исполнительной власти, должностных лиц и граждан, выражая наличие властных, компетенционных прав и обязанностей у первых и их отсутствие у вторых.
Неосновные административные правоотношения также существуют в системе государственной администрации, но играют вспомогательную, второстепенную роль. Такого рода правоотношения основаны на правовых связях не соподчиненных между собой субъектов административного права, хотя по своему статусу они и могут обладать властными полномочиями. Например, два федеральных министерства, решая свои организационные, управленческие, регулятивные задачи, вступают в отношения между собой как органы государственной исполнительной власти, чтобы добиться скоординированной деятельности по исполнению федеральных законов или преодолению возникших организационных затруднений.
Внутренние административные правоотношения возникают для решения внутренних организационных, управленческих задач в государственной администрации или ее отдельных звеньях. Это задачи саморегулирования, самоуправления, самоорганизации. Здесь обычно решаются вопросы совершенствования внутренней структуры звеньев, органов исполнительной власти, определения сфер их ответственности, распределения прав и обязанностей между ними, кадровые вопросы. Они позволяют поддерживать высокий уровень внутренней организованности, упорядоченности звеньев государственной администрации и тем самым способствуют многократному повышению их управленческих, регулирующих возможностей. Их называют также внутриорганизационными, или внутриаппаратными Осинцев Д. В. «Система административного права (методология, наука, регламентация)»: Монография / Д.В. Осинцев. 2014. - 229 с.:.
Внешние административные правоотношения простираются за организационные границы, пределы системы государственной администрации, ее звеньев и органов. Они обеспечивают управляющее, регулирующее воздействие на внешние по отношению к системе и ее составляющим объекты и субъекты (организации, граждан).
При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект - объект»).
Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Попов Л. Л. «Административные процедуры»: монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. 2017. -- 240 с. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они как бы подготовляют последующее непосредственное управляющее воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.
По итогам изучения вышепоставленной задачи удалось определить сущность и место разновидностей основных и не основных административных правоотношений, были приведены примеры их рассмотрения на практике.
2.2 Вертикальные и горизонтальные административные правоотношения
Основной задачей данного параграфа выступает выявление сущности вертикальных и горизонтальных административных правоотношений как одной из классификаций видов данных отношений.
Вертикальные административные правоотношения отражают наиболее характерные черты правовых связей, которые складываются с участием органов, должностных лиц государственной администрации и в которых, несомненно, выражена публичная и властная суть административного управления и административно-правового регулирования Губарева Т. И. «Административный процесс»: Учебное пособие/Губарева Т. И. -2015. - 167 с. Именно вертикальные административные правоотношения образуются по формуле "власть и подчинение", где одной стороне предоставляются субъективные властные правомочия, а на другую возлагаются корреспондирующие им субъективные обязанности подчиняться.
Вторая сторона также может иметь статус органа, должностного лица, наделенного властными правами. Однако объем и сила таких прав значительно меньше, чем у первой стороны (например, у федерального министерства в отношениях с Правительством РФ). Они часто возникают между соподчиненными субъектами административного права.
Подчинение в рамках административных вертикальных правоотношений может иметь разные формы: а) прямой организационной подчиненности (между вышестоящими и нижестоящими органами государственной властной исполнительной вертикали, между ними и подведомственными государственными организациями); б) координационной подчиненности (между организационно не соподчиненными органами государственной исполнительной власти, когда одному из них предоставлены полномочия координировать деятельность других); в) специальной предметно-функциональной подчиненности (между исполнительными органами государственной власти, обладающими специальной юрисдикцией по определенному кругу вопросов, функций - например, полицией, органами федеральных надзоров и не подчиненными им по службе гражданами, организациями) Лупарев Е. Б «Административные правоотношения как системообразующий элемент публичных правоотношений»..
Горизонтальные административные правоотношения существуют наряду с вертикальными и являются для административно-правового регулирования вспомогательными. В процессе организации и деятельности системы государственной администрации складывается множество конкретных отношений, которые обеспечивают функционирование звеньев системы. Они регулируются часто административными обычаями, где стороны не соподчинены, фактически и юридически равноправны. Например, такие отношения возникают между государственными служащими одного должностного уровня и не сопровождаются их властными решениями, обязательными указаниями. Отношения данного вида обеспечивают осуществление исполнительской деятельности (согласование позиций, подготовку материалов, справок, отчетов, проектов управленческих решений).