Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы
Диссертация на соискание учёной степени
кандидата юридических наук
Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России
Саввинова Юлия Аркадьевна
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Немченко Станислав Борисович
Санкт-Петербург - 2009
Оглавление
Список сокращений, принятых в диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы реорганизации юридического лица
1.1 Понятие и правовая природа реорганизации юридического лица
1.2 Формы реорганизации юридического лица
Глава 2. Механизм правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России
2.1 Правопреемство при реорганизации юридических лиц системы МЧС России
2.2 Правовое обеспечение сохранности имущества юридических лиц МЧС России при реорганизации
2.3 Проблемы совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России
Глава 3. Гарантии обеспечения частных и публичных интересов при реорганизации юридических лиц системы МЧС России
3.1 Гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации
3.2 Защита публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях при реорганизации юридических лиц системы МЧС России
Заключение
Библиографический список
Сокращения, принятые в диссертации
1. ГК РФ и Гражданский кодекс РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. ТК РФ и Трудовой кодекс РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации.
2. Постановление Пленума ВС РФ - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
3. Постановление Пленума ВАС РФ - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
4. Постановление Президиума ВАС РФ - постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
5. МЧС России - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
6. Положение о МЧС России - Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
Введение
Актуальность темы исследования. Важнейшей составляющей национальных интересов России являются обеспечение безопасности личности, общества и государства в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 1997. № 247. . Поэтому в истории России правовое регулирование общественных отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций всегда относилось к числу важнейших национальных задач, непосредственное исполнение которых возлагалось на первых лиц органов власти См.: Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 57..
В соответствии со ст.12 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» Российская газета. 1992. № 103. подразделения Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) относятся к силам обеспечения безопасности. Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2882. на МЧС России возложены функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
На протяжении последних лет в Российской Федерации проводится административная реформа, в ходе которой реорганизуются органы государственной власти, изменяются их задачи и функции. Реорганизация также затронула и систему МЧС России, целью проведения которой является совершенствование Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Так, на основании Указа Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание актов Президента и Правительства РФ.1994. № 3. Ст. 190. Государственный комитет Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Затем в целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, повышения готовности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединения сил и средств при организации и проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, в 2002 году Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации была преобразована в Государственную противопожарную службу МЧС России Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 года № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 46. Ст. 4348..
В 2004 году во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные органы МЧС России - главные управления МЧС России по субъекту Российской Федерации Приказ МЧС России от 6 августа 2004 года № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 182..
Далее в 2004 году в ведение МЧС России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 991 «О совершенствовании Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Собрание законодательства РФ.2003. № 35. Ст. 3423. была передана Государственная инспекция по маломерным судам, находившаяся до этого в подчинении Министерства природных ресурсов Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 года № 47 «О государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. Ст. 518. .
В 2005 году испытательные пожарные лаборатории федеральной противопожарной службы были преобразованы в судебно-экспертные учреждения федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» Приказ МЧС России от 14 октября 2005 года № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» // Пожарная безопасность. 2006. № 3..
С 1 января 2006 года по настоящее время проводятся мероприятия по реформированию объектовых подразделений Государственной противопожарной службы Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2004. № 35. Ст. 3607..
Административное реформирование системы МЧС России, в процессе которого в его ведение передаются органы исполнительной власти, а также реорганизуются подведомственные учреждения, осуществляется, в том числе, по правилам гражданского законодательства.
Однако в действующем законодательстве отсутствует единый подход к регулированию отношений, возникающих при реорганизации органов исполнительной власти, в том числе МЧС России, а также специальная нормативно-правовая регламентация способов и порядка их реорганизации, которая бы учитывала особенности правового положения государственных органов. Кроме того, в настоящее время законодательством не предусмотрен порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.
Практика показала, что при реорганизации юридических лиц системы МЧС России возникают трудности, связанные с пробелами в правовом регулировании указанных отношений, нечетким соблюдением гражданского и трудового законодательства, нарушением прав сотрудников и работников.
Между тем, реорганизация юридических лиц системы МЧС России существенным образом оказывает влияние на их способность осуществлять возложенные на них государством задачи по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях, так как при ее проведении, в первую очередь, затрагиваются права и интересы широкого круга лиц: граждан, общества, государства, а также сотрудников и работников реорганизуемых юридических лиц.
Кроме того, на деятельности юридических лиц системы МЧС России в ходе проведения реорганизации может негативно отразиться отказ сотрудников и работников от продолжения службы либо работы, являющийся их правом, гарантированным Трудовым кодексом Российской Федерации, что повлияет на возможность эффективного выполнения возложенных на них государством задач.
Исследование судебной практики показало, что при реорганизации юридических лиц системы МЧС России часто возникают случаи нарушения прав сотрудников и работников, связанные в основном с их незаконным увольнением.
Вопросы проведения реорганизации юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением публичных задач и функций, уже неоднократно были предметом особого обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации. Отмечалось, что указанные вопросы могут нанести не только ущерб безопасности государства, но и огромный ущерб промышленности Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 апреля 1998 года № 2367-II ГД // Собрание законодательства РФ.1998. № 16. Ст. 1819.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 декабря 2002 года № 3419 - III //Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 Ч.(II) Ст.5152.
Таким образом, эффективное правовое регулирование реорганизации юридических лиц МЧС России непосредственно влияет на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях.
Эти факторы обусловливают высокую научную и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Вопросы реорганизации юридических лиц неоднократно исследовались в отечественной науке. Однако данные исследования были посвящены в большей степени институту реорганизации юридического лица по гражданскому законодательству либо особенностям реорганизации юридических лиц, входящих в систему иных ведомств.
Проблемы реорганизации юридических лиц рассматривались в научных работах Е.В.Аксеновой «Реорганизация юридических лиц по законодательству Российской Федерации: проблемы теории и практики», С.В. Мартышкина «Понятие и признаки реорганизации юридического лица». Исследование особенностей реорганизации учреждений в системе МВД Российской Федерации проводил Р.Н. Шалайкин в научной работе «Правовое положение учреждений в системе МВД РФ». Вопросам реорганизации хозяйственных обществ посвящена диссертационная работа А.В. Коровайко «Реорганизация хозяйственных обществ».
Однако на сегодняшний день в российской юридической литературе вопросы правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России остаются практически неисследованными.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России.
Предметом исследования являются понятие института реорганизации юридического лица, института гарантий прав в сфере труда, понятие реорганизации юридического лица, публичного интереса, а также правовые нормы, регулирующие процедуру реорганизации юридических лиц системы МЧС России.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации заключается в комплексном и всестороннем исследовании проблем и вопросов правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России, как субъектов обеспечения безопасности личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
- проанализировать нормативно-правовую базу, юридическую литературу, судебную практику в сфере реорганизации юридических лиц, в том числе входящих в систему МЧС России;