3
Правовые аспекты государственного и социального управления
Корниенко В.И.,
Ваганов А.М.
В настоящей статье обозначены рамки научного понимания термина «бюрократия». Проводится интерпретация сферы государственного управления в отечественной юриспруденции. Изучены существующие в государственно-правовой науке представления о системе органов государственной власти, о категориях: механизм государства, аппарат государства; об институте государственной службы. Проанализированы также теоретические взгляды на обусловленность управленческой сферы государственно-правовыми традициями. На основе имеющихся в отечественной юридической науке представлений внесены коррективы в научное понимание термина «государственная бюрократия», с целью адаптации его к юриспруденции. Обозначены теоретико-методологические подходы, позволяющие провести теоретический анализ становления правовых и политических основ российской бюрократии, объяснить проблемы правореализации в данной системе. Подобран теоретико-методологический комплекс, способствующий выявлению преемственности от присущих российской сфере государственного управления и государственной бюрократии характерных черт в контексте анализа самобытности государственности и правовой системы. В статье проводится анализ как юридических, так и общенаучных теоретико-методологических взглядов.
Цель. На основе анализа положений социальных и юридических наук сформировать теоретико-методологический комплекс для объективного исследования государственного управления.
Методы. Работа основана на базовых принципах теории государства и права, социологии, также применяется формально-логический метод теоретического анализа.
Результаты. Приходим к выводу об отсутствии в юридической науке термина обозначающего всю систему государственного администрирования эквивалентного общенаучному понятию «государственная бюрократия». На основе теоретических положений юриспруденции общенаучный термин «государственная бюрократия» оптимизирован к государственно-правовой науке. Выявлена большая значимость для юриспруденции теории развития бюрократической организации, разработанной немецким социологом М. Вебером. Данная теоретическая концепция разрабатывает классическую модель развития, вместе с тем обладает потенциалом адаптации к самобытности государственности и правовой системы конкретного общества.
Научная новизна. Существующее общенаучное определение понятия «государственная бюрократия» на основе теоретических представлений, действующих в юриспруденции, адаптируется к государственно-правовой науке. Выявляется эвристический потенциал теории М.Вебера для юридической науки как теоретической концепции способной исследовать специфику развития правовых основ государственной бюрократии на базе государственно-правовых традиций.
Ключевые слова: аппарат государства, государственная бюрократия, государственная служба, государственно-правовые традиции, механизм государства, патримониальная бюрократия, рациональная бюрократия.
правовая традиция государственная бюрократия
Для государственно-правовой науки понятие «бюрократия» несет большой методологический потенциал, позволяя выделить из всей государственной системы сферу администрирования и установить ее связь с государственно-правовыми традициями. Уточним научные рамки данного понятия.
Представляется, что существующие научные взгляды в рассматриваемой области можно условно разделить на два базовых направления: в рамках одного исследуется социально-классовая сущность бюрократии, в рамках другого - общесоциальная сущность данного элемента государства.
Основателем первого теоретического направления является немецкий ученый, заложивший фундамент марксизма, К. Маркс. В соответствии с его точкой зрения бюрократия как государственно-правовой институт является орудием угнетения в руках класса собственников, представляет собой надстройку экономического базиса и в Коммунистическом обществе отомрет. В рамках указанной теории рассматриваемое государственно-правовое явление воспринимается крайне негативно, а сам термин «бюрократия» зачастую употребляется в синонимичном значении термину «бюрократизм» [1].
Полагаем, что современное научное восприятие бюрократической организации сформировалось во многом в рамках второго теоретического направления, наибольший вклад в становление которого принадлежит другому немецкому исследователю в сфере социогуманитарного знания М. Веберу. Ученый показал бюрократию как систему администрирования в организациях, порожденную не классовым противостоянием, а неотъемлемо присущей обществу потребностью в самоорганизации, обусловленную далеко не только экономическим базисом, но и соответствующими государственно-правовыми традициями [2]. Теоретические взгляды М. Вебера легли в основу большинства исследований бюрократических систем и развивались многими видными исследователями [3].
В соответствии с научными взглядами большинства представителей рассматриваемого теоретического направления образцом эффективной управленческой системы является классическая легально-рациональная бюрократия. Данную систему администрирования ученые определяют как управленческий аппарат, состоящий из специальных служащих, обладающих профессиональной подготовкой, действующих в соответствии с правовыми (корпоративными) нормами в рамках определённой ими компетенции. При этом следует обратить внимание на то, что в качестве главных признаков рациональной бюрократической системы государства в основном выделяются те, которые носят сугубо юридический характер. К ним можно отнести: правовое закрепление компетенции государственных организаций, юридическую регламентацию внутреннего устройства и работы государственной администрации, правовое регулирование служебных отношений, а также развитый правовой институт государственной службы.
Ученые обращают внимание на различные патологии бюрократической системы [4]. Считаем возможным и необходимым называть недостатки администрации отдельным объединяющим термином, существующим на сегодняшний день в науке - «бюрократизм».
Отметим, что в рамках анализируемого научного направления понятие «бюрократия» помимо самой системы организации управления обозначает профессиональную общность людей, представители которой по долгу своих служебных обязанностей осуществляют функции администрирования. Данное толкование изучаемого понятия ограничивает рамки исследования исключительно особым видом трудовой деятельности - управленческой.
В контексте рассматриваемого теоретического направления необходимо отметить ряд следующих аспектов:
1. Как доказывал еще американский ученый и государственный деятель XIX века В. Вильсон, следует различать политическую сферу,в рамках которой профессиональные политики принимают судьбоносные решения, касающиеся развития общества, и администрацию (бюрократию),задачей которой является организация реализации государственной власти и исполнения государственных функций [5, 582-588].
2. Благодаря трудам таких авторов, как М.Я. Острогорский, С. Липсет,и др., термин «бюрократия» стал использоваться не только для исследования государственной административной сферы, но и для изучения управленческих систем в негосударственных организациях [6]. В связи с этим считаем необходимым отметить, что в настоящей работе исследуется исключительно бюрократическая система государства (государственная бюрократия).
Таким образом, выявив научные рамки термина «бюрократия», считаем возможным приступить к исследованию интерпретации сферы государственного управления в отечественной юриспруденции.
Значимый вклад в разработку теоретических взглядов о системе органов государственной власти, о влиянии государственно-правовых традиций на сферу администрирования внесли представители юридической науки Российской империи второй половины XIX-начала XX века, а также некоторые ученые русской эмиграции первой половины XX века [7, 234-240].
Анализ научных работ таких выдающихся ученых юристов как Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, В.Е. Романовскогопозволяет сделать следующий вывод. Учеными-юристами рассматриваемого периода было разработано четкое представление об органах государственной власти как о наделенной государственно-властными полномочиями в законодательно определенных сферах, единой, структурированной системе [8].
Представители юридической науки Российской империи и русской эмиграции, как например Н.И. Палиенко и Э. Берендтс отмечали публично-правовой характер правоотношений в системе органов государственной власти [9]. Некоторые ученые обращали внимание на специфику правового статуса служащих органов государства, которую усматривали в наличии государственно-властных полномочий [10, 474].
Учеными-юристами рассматриваемого периода были сформулированы тезисы о самобытности сферы государственного управления каждого общества, о наличии традиций сильной, централизованной государственной власти в России и слабости начал правового государства, о необходимости ограничения государственной власти институтами гражданского общества, представительной демократии и правом [11].
С 1917 года в Советской России стала формироваться качественно новая государственно-правовая доктрина. Юристы первой половины XX века, такие как Д.И. Курский, М.А. Рейснер, П.И. Стучка, А.Я. Вышинский, выработали официальные позиции советской юридической науки на основе теоретических взглядов идеологов марксизма [12]. Формационная теория развития государственно-правовых институтов считалась единственно верной. В связи с этим предпринимавшиеся в дореволюционной отечественной юридической науке исследования российских государственно-правовых традиций и их влияние на сферу государственного управления не получили широкого развития в советской юриспруденции.
Тем не менее, советской юридической наукой был внесен ощутимый вклад в интерпретацию сферы государственного управления через призму таких категорий, как «механизм государства» и «аппарат государства», а также института государственной службы. Вместе с тем следует отметить, что в современной отечественной юриспруденции существуют разные точки зрения относительно указанных понятий, также можно констатировать разное восприятие института государственной службы в советской и российской юридической науке.
Так, например, таким известным представителем уральской юридической школы, как В.М. Корельским, признаются равнозначными понятия «механизм государства» и «аппарат государства» [13, 84]. В свою очередь, другой видный уральский ученый-юрист А.С. Шабуров, в целом поддерживая указанную позицию, полагает неверным включать в понятие «механизм государства» помимо органов государственной власти совокупность государственных учреждений, предприятий. А.С. Шабуров отмечает, что только органы государственной власти вправе осуществлять государственную власть. Признавая, что в реализации функций государства участвуют не только органы государственной власти, ученый предлагает использовать понятие «механизм осуществления функций государства», объединяющее всех задействованных субъектов [14, 80].
В свою очередь, в трудах такого выдающегося представителя отечественной государственно-правовой науки, как М.Н. Марченко, отстаивается несколько иная точка зрения, в соответствии с которой, государственный механизм, более широкое понятие, чем государственный аппарат, первое обозначает всю совокупность государственных органов, организаций, а второе, необходимо использовать для определения системы государственных органов [15, 342].
Несмотря на определенные расхождения в понимании таких юридических категорий, как «механизм государства», «аппарат государства», анализ представленных точек зрения позволяет сделать вывод, что орган государства вышеназванными учеными воспринимается как структурная единица рассматриваемых понятий.
Представляют также огромный интерес теоретические взгляды на соотношение рассматриваемых понятий, выработанные ученым, внесшим огромный вклад в советскую и российскую юридическую науку Д.А. Керимовым. Исследователь соглашается с тем, что понятия «аппарат государства» и «механизм государства» не являются равнозначными, но предлагает их различать следующим образом: первое определять как определенную систему, а второе - как функционирование различных элементов государственной системы [16, 112]. Д.А. Керимов также подчеркивает, что государственный аппарат состоит из государственных служащих, которые не избираются (как профессиональные политики), а назначаются руководителями соответствующих органов и наделены специальным правовым статусом.
Исследователь предлагает также не отождествлять понятия «государственный аппарат» и «система органов государственной власти», понимая под первым бюрократическую организацию государственных органов [16, 112-113]. В данном случае, показывает ученый, исследователь из всей сложной государственной системы сможет акцентировать внимание на бюрократии любого органа государственной власти (исполнительного, законодательного, судебного), которая призвана обеспечивать реализацию его властных полномочий.