Таким образом, изучены основные точки зрения на соотношение понятий «механизм государства» и «аппарат государства». На основе имеющихся восприятий определим наиболее подходящие для настоящего исследования рамки данных понятий.
Прежде всего, исходя из общенаучного восприятия бюрократии как административной системы организаций, состоящей из специальных служащих, по долгу своих служебных обязанностей осуществляющих функции администрирования, необходимо акцентировать внимание на внутреннем бюрократическом аппарате государственных организаций. В связи с этим представляется приемлемым предложение Д.А. Керимова использовать понятие «аппарат государства» для обозначения бюрократии органов государственной власти, обеспечивающей их функционирование и состоящей из государственных служащих, а также отделить его от термина «механизм государства». Считаем также справедливой отстаиваемую А.С. Шабуровым позицию, в соответствии с которой необходимо производить разграничение понятий «механизм государства» и «механизм осуществления функций государства». Обозначим первое как систему государственных органов и должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, и второе как систему государственных органов, учреждений, предприятий и должностных лиц, целью которой является исполнение функций государства.
Определяя аппарат государства как бюрократическую организацию органов государственной власти, следует отметить, что сфера государственного администрирования не ограничивается организацией реализации властных полномочий органов власти и должностных лиц. Сюда также включается и организация исполнения государственных функций. В свою очередь, исполнение государственных функций - это работа, в которую вовлечены, помимо органов государственной власти, различные государственные организации, не обладающие властными полномочиями (учреждения, предприятия). В данном случае термин «аппарат государства» не охватывает весь объем общенаучного понятия «государственная бюрократия» и не может быть его юридическим эквивалентом.
Изучая представления отечественной государственно-правовой науки об институте государственной службы, сравним два исторических периода: советский и современный (российский). Более подробно остановимся на особенностях определения границ использования понятия «государственный служащий».
Выявляя теоретические положения советской юриспруденции, обратим внимание на два проекта правовых акта, разработанных в 1920-х гг.: «Положение о государственной гражданской службе» и «Временное положение о государственной службе». Анализ рассмотренных документов дает представление о том, что в советскую юриспруденцию было заложено достаточно широкое восприятие термина «государственный служащий». Данное понятие охватывало помимо служащих органов государственной власти административный персонал, иных работников (врачей, учителей, рабочих и т.д.) государственных учреждений, предприятий.
Такие восприятия отличаются от теоретических основ современных российских правовых актов. В соответствии с положениями действующего законодательства государственные служащие - это граждане РФ, несущие службу в органах государственной власти, обеспечивающие исполнение ими властных полномочий, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, субъектов РФ [17]. Под указанное определение не подпадают работники государственных учреждений, предприятий, создаваемых в целях осуществления функций государства.
Следует отметить, что сфера государственного администрирования включает в себя два вида деятельности: организацию реализации властных полномочий и организацию исполнения государственных функций. В свою очередь специфика двух видов административной работы образует две категории управленцев: служащих органов государственной власти, осуществляющих сразу же два вида деятельности, и административный персонал государственных учреждений и предприятий, занимающихся только вторым видом деятельности. Анализ соотношения понятий «государственный служащий» и «государственный администратор» позволяет сделать вывод о том, что они не совпадают. Так, в современной юридической науке термин «государственный служащий» уже термина «государственный администратор», в советской юриспруденции первое понятие было шире второго.
Изучив интерпретацию сферы государственного управления в отечественной юридической науке, проанализировав представления о системе органов государственной власти, о таких категориях, как механизм государства, аппарат государства, а также об институте государственной службы, приходим к следующему выводу. В юриспруденции не присутствует понятие, фиксирующее организацию администрирования во всей государственной сфере управления (в органах государственной власти, в государственных учреждениях, предприятиях) и профессиональную общность людей, представители которой по долгу своих служебных обязанностей осуществляют функции администрирования.
Считаем необходимым на основе имеющихся в отечественной государственно-правовой науке теоретических взглядов дать юридическое определение научному понятию «государственная бюрократия» и ввести его в научный оборот юриспруденции. Под «государственной бюрократией» будем понимать неразрывно связанную с самобытностью государственности и правовой системы систему государственного администрирования, включающую в себя аппарат государства как составную часть органов государства, а также администрацию государственных учреждений и предприятий, служащие в которой обеспечивают осуществление государственной власти, исполнение государственных функций.
В настоящей статье выявлены теоретические положения царской юридической науки об обусловленности сферы государственного управления государственно-правовыми традициями и противоположные научные взгляды, выработанные в советской юридической доктрине. Необходимо также отметить, что в современной российской юриспруденции возрастает количество исследований, в которых причины становления и развития государственно-правовых институтов стараются найти в широком пласте традиций конкретного общества.
Полагаем что исследование государственной бюрократии, в том числе и в рамках юридической науки должно опираться на теоретические позиции обусловленности сферы государственного управления государственно-правовыми традициями. Исходя из данной установки, обозначим теоретико-методологические подходы.
Прежде всего отметим, что общенаучная категория «бюрократия», обозначающая систему администрирования, обусловленную спецификой конкретного общества, в данном случае наиболее ярко отмечает связь организации управления и государственно-правовых традиций. В свою очередь дляисследования государственно-правовых традиций приобретают большое значение такие юридические категории, как «государственность» и «правовая система».
Получающее широкое распространение в отечественной государственно-правовой науке исследование самобытности российской государственности и правовой системы делает значимыми цивилизационную и модернизационную теории. Указанные теории помогут проанализировать российские государственно-правовые традиции, причины их возникновения, но для выявления феномена российской бюрократической организации, особенностей становления и развития ее правовых основ необходима теоретическая конструкция, специализирующаяся на объяснении эволюции государственной бюрократии и ее регуляторов.
Анализ основных теоретических концепций и взглядов о бюрократической организации приводит к выводу о том, что в большинстве своем они представляют собой фрагментарное исследование каких либо конкретных проблем, связанных с государственным администрированием. Непосредственно развитие бюрократической организации и ее регулятивной системы исследует теоретическая концепция М. Вебера. Считаем, что она обладает значительным для государственно-правовой науки потенциалом. Теоретическая концепция раскрывает классическую эволюцию регуляторов системы администрирования от неправовых к правовым, от патримониального господства, функционирующего на неправовых, властных императивах и межличностных отношениях, к легально-рациональной бюрократии в современном понимании данного государственно-правового института, действующей на системе нормативных правовых актов, совокупность которых образует предмет исследования для юридической науки [18, 3-8].
В своей теоретической концепции М. Вебер определил, что в абсолютных монархиях на территории Западной Европы и в государствах Древнего Востока существовало патримониальное господство. Данная система государственного управления отличалась нечетким разделением полномочий между чиновниками, отсутствием специализации, тенденцией к присвоению служащими занимаемых должностей. Но самое главное, указанный тип управленческой структуры характеризовался не формально-правовыми, а межличностными и властными отношениями между вышестоящими и нижестоящими в бюрократической организации [2, с. 130].
В соответствии с рассматриваемой концепцией модернизационные процессы, включавшие развитие рынка, промышленную революцию, зарождение и развитие капитализма, формирование крупных промышленных фабрик, монополий, захлестнувшие Западную Европу примерно с XVIII века, стали естественной предпосылкой зарождения основ правового государства, а вместе с тем рационализации и, прежде всего, детальной юридизации системы государственного администрирования. Легально-рациональная государственная бюрократия пришла на смену патримониальному господству. Но данный переход был постепенным: на пути к классической бюрократии западноевропейского образца, всецело функционирующей на правовых началах, имеющей развитый правовой институт государственной службы, лежала промежуточная стадия - патримониальная бюрократия. В соответствии с рассматриваемой теоретической концепцией для данного типа управленческой системы характерно сочетание элементов патримониального господства и легально-рациональной бюрократии (рисунок 1).
Рис. 1. Классическая (западная) модель развития сферы государственного управления и бюрократической организации
Следует признать, что рассматриваемая теоретическая модель в науке не признается универсальной. Такие ученые, как В. Пинтнер и Д. Роуни, отмечают значительные сложности в применении данной концепции при изучении эволюции государственной бюрократии, ее регулятивной системы во многих обществах, особенно в странах не западного мира. Кроме того, исследователи выражают большие сомнения в возможности практической реализации классической легально-рациональной бюрократии в социуме, где не развиты традиции правового государства [19, 3-19].
Тем не менее необходимо обратить внимание на принципиальное положение теории М. Вебера: теоретическая концепция вводит идеально-типические модели, которые требуют приспособления к конкретным государственно-правовым институтам [20, 625]. Разрабатывая данную теорию, ученый максимально приблизил ее для объяснения эволюции западноевропейской, и прежде всего немецкой, системы администрирования, становления ее правовых основ. При этом исследователь не отрицал, что эволюция государственной бюрократии в других странах имеет свои особенности в зависимости от самобытности государственности и правовой системы конкретного общества. В связи с этим представляют интерес научные выводы, сделанные в рамках современной модернизационной теории, показавшие, что развитие государственно-правовых институтов, в том числе бюрократической организации преуспевающих в настоящее время не западных обществ, обладает определенной спецификой [2, 548-559]. Имеет также свою специфику и эволюция российской государственной бюрократии, становление и развитие ее правовых основ.
В заключение отметим, что исследование сферы государственного управления может основываться на следующих общенаучных и юридических теоретико-методологических аспектах.
Бюрократия как научная категория обозначает систему администрирования, обеспечивающую функционирование государственных и негосударственных организаций, происходящую от потребности общества в самоорганизации и обусловленную уровнем его развития, эволюционно сформированными государственно-правовыми традициями. Понятие «бюрократия» содержит в себе две составляющие: систему организации управления и профессиональную общность людей, представители которой по долгу своих служебных обязанностей осуществляют функции администрирования. Отдельным термином «бюрократизм» обозначаются недостатки управленческой системы.
Научные теоретические представления предписывают разделять политическую деятельность по выработке властной стратегии государства и администрацию (бюрократию), служащие которой организуют реализацию государственной власти и исполнение государственных функций. Сделаем также уточнение: в настоящей работе изучаются проблемы, связанные с правовыми аспектами бюрократии государственных организаций.
На основе проведенного анализа интерпретации сферы государственного управления в отечественной юриспруденции считаем необходимым разграничивать понятия «механизм государства» и «аппарат государства». Определим первое как наделенную государственно-властными полномочиями в законодательно определенных сферах, единую, иерархическую, разноуровневую, сложно структурированную систему органов государственной власти и должностных лиц, действующую на основе правовых норм, имеющих публично-правовой характер. В свою очередь второе обозначим как бюрократическую организацию в системе органов государственной власти и должностных лиц, призванную обеспечивать их функционирование, состоящую из государственных служащих, наделенных специальным правовым статусом. Считаем также возможным отдельно выделять понятие «механизм осуществления функций государства», определяя всю совокупность государственных органов, учреждений, предприятий и должностных лиц, целью которой является исполнение функций государства.
Объем понятия «государственный служащий» имеет свои особенности применительно к конкретному государству и хронологическим рамкам исследования. В советской юриспруденции понятие «государственный служащий» охватывает всю совокупность трудящихся системы государственных организаций, что выходит за рамки классической административной деятельности. Современная юриспруденция данным термином акцентирует внимание на служебных отношениях в органах государственной власти, что в свою очередь уже рамок классической административной деятельности.