Университет НитапИаз в Сосновце (ЖЖ)
Факультет администрации и менеджмента
Правовые и социальные аспекты имплементации Республикой Польша конвенции о правах инвалидов
М. Борски, д.ю.н.,
Польша
Аннотация
Среди многих прав, гарантированных Конвенцией Организации Объединенных Наций о правах инвалидов, особое внимание следует уделять праву инвалидов на независимую жизнь и интеграцию в общество, которое закреплено в ст. 19. Это право распространяется на всех, независимо от возраста, способностей, категории инвалидности или проблем с психическим здоровьем. На практике это означает, что государству необходимо принять эффективные меры по содействию интеграции людей с ограниченными возможностями и их участию в общественной жизни. В статье автор попытался ответить на вопрос, приняло ли Польское государство эффективные меры по содействию инвалидам в их полной интеграции и участии в общественной жизни. Поэтому было обращено внимание на необходимость деинституционализации социальной помощи, указаны два важных инструмента, благодаря которым ее можно реализовать на практике.
Ключевые слова: Конвенция о правах инвалидов, социальное отчуждение, деинституционализация, общественные дома взаимопомощи, охраняемое и вспомогательное жилье.
М. Борскі. Правові та соціальні аспекти імплементації Республікою Польща конвенції про права інвалідів
Серед багатьох прав, гарантованих Конвенцією Організації Об'єднаних Націй про права інвалідів, особливу увагу слід приділяти праву інвалідів на незалежне життя і інтеграцію в суспільство, яке закріплене в ст. 19. Це право поширюється на всіх, незалежно від віку, здібностей, категорії інвалідності або проблем із психічним здоров'ям. На практиці це означає, що державі необхідно вжити ефективних заходів щодо сприяння інтеграції людей з обмеженими можливостями та їх участі в суспільному житті. У статті автор спробував відповісти на питання, чи вжито польською державою ефективних заходів щодо сприяння інвалідам в їх повній інтеграції та участі в суспільному житті. Тому було звернуто увагу на необхідність деінституціоналізаціі соціальної допомоги, а також вказано на важливі інструменти, завдяки яким її можна реалізувати на практиці.
Ключові слова: Конвенція про права інвалідів, соціальне відчуження, деінституціоналізація, суспільні будинки взаємодопомоги, охоронюване та допоміжне житло.
М. Borski. Legal and social aspects of the implementation of the Republic of Poland of the convention on the rights of persons with disabled
Among the many rights guaranteed by the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, special attention should be paid to the right of persons with disabilities to independent living and integration into society, which is enshrined in Art. 19. This right extends to all, regardless of their age, abilities, disability category or mental health problems. In practice, this means that the state needs to take effective measures to promote the integration of people with disabilities and their participation in public life. In the article, the author tried to answer the question whether the Polish state has taken effective measures to assist disabled people in their full integration and participation in public life. Therefore, attention was drawn to the need for deinstitutionalization of social assistance, pointing at the same time to two important tools through which it can be implemented in practice.
«De-institutionalization» means «the entire process of planning for the transformation and diminishing of the importance of inpatient facilities or their elimination, while simultaneously providing other types of various childcare services based on human rights standards and results-oriented».
The realization of the right of every person to live in his usual environment requires the creation of conditions that would allow everyone, including the disabled, to enjoy this right. It is about providing decent living and housing by supporting disabled people in their previous place of residence. Many years of experience show that institutional assistance meets life's needs, but it is isolated from the previously known social and physical environment, and the quality of life in these institutions is much worse than the high quality of services provided at the local community level. This means that deinstitutionalization of forms of support for people with disabilities can prevent the social isolation of these people.
Keywords: Convention on the Rights of Persons with Disabilities, social exclusion, deinstitutionalisation, mutual assistance homes, guarded and auxiliary housing.
Введение
Разнообразная экономическая жизнь страны зиждется не только на труде индивидов без каких-либо отклонений по здоровью. Люди с ограниченными возможностями - это как раз тот пока еще не до конца оцененный ресурс, вовлечение которого в сферу хозяйствования при определенных условиях может дать значительный положительный эффект и решить вопросы обеспечения таких лиц достойным заработком (самозанятостью), положительно повлиять на социализацию таких лиц, а их успехи в различных сферах предпринимательства будут служить для общества индикатором его общего «здоровья». Именно в этом видится полезным опыт Польши как страны-члена Европейского Союза по обеспечению не только базовых прав лиц с ограниченными возможностями, но и создания условий для их всесторонней адаптации в обществе. Украина сейчас в поиске модели экономической социализации лиц с ограниченными возможностями, поэтому соответствующий правовой массив, адаптированный к стандартам ООН и, естественно, ЕС, только формируется. В данном контексте это исследование будет полезно нормотворческим органам Украины для модернизации и дальнейшего развития правовой системы страны.
Конвенция ООН о правах инвалидов была принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 13.12.2006, Польское Правительство подписало Конвенцию 20.03.2007, в то время как ее ратификация состоялась 06.09.2012 [1].
В пояснительной записке к законопроекту, который уполномочивает Президента Республики Польша к ратификации Конвенции, содержится информация о предполагаемых последствиях для польского законодательства, положения инвалидов в Польше, а также государственных органов и их обязательств по гарантии прав инвалидам. Среди органов, ответственных за реализацию Конвенции, о которых шла речь в пояснительной записке к законопроекту, оказалось много именно государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти, таких как компетентные министры, органы центрального правительства, а также - в установленных законодательством пределах - соответствующие органы местного самоуправления. Как и каждый законопроект, он был согласован с различными государственными органами на межведомственном уровне. В результате этих договоренностей появилось немало мнений и был поднят вопрос относительно финансовых аспектов вступления в силу Конвенции на территории Польши. В качестве примера можно рассмотреть замечание Министра инфраструктуры, который обратил внимание на необходимость приспособления всех поездов к потребностям людей с ограниченными возможностями, что в свою очередь требовало бы значительных финансовых затрат.
В ответ на выше представленное суждение Министр труда и социальной политики объяснил, что при имплементации положений Конвенции не стоит игнорировать необходимость обеспечения полного приспособления всей общественной инфраструктуры, в том числе железнодорожной, к потребностям инвалидов. Такие меры, по его мнению, должны осуществляться постепенно и рационально с учетом финансовых возможностей страны. В свою очередь, Министр Финансов обратил внимание на отсутствие сроков в пояснительной записке к законопроекту для введения конкретных решений и финансовых последствий ратификации Конвенции. В ответ Министр труда и социальной политики отметил, что такие издержки не могут быть строго определены, кроме того, необходимые изменения будут поэтапными, в зависимости от финансовых возможностей. Наконец, в мнениях, полученных от ассоциаций (в основном профсоюзов, организаций работодателей и организаций, представляющих людей с ограниченными возможностями), была выражена твердая поддержка ратификации Конвенции.
Закон, уполномочивающий Президента к ратификации, был принят единогласно (424 голоса «за», 0 - «против», 0 - «воздержались»), а затем 26.07.2012 подписан Президентом Республики Польша.
Среди прав, гарантированных Конвенцией, особого внимания заслуживает ст. 19, касающаяся проблемы независимой (самостоятельной) жизни людей с ограниченными возможностями, а также их интеграции в общество. Вышеуказанное положение обязывает Польское государство, среди всего прочего, обеспечить людям с ограниченными возможностями:
1) возможность выбора места жительства и принятия решения о том, где и с кем они будут жить, по принципу равенства с другими лицами, при этом государство не может заставить этих людей жить в особых условиях;
2) возможность доступа к широкому выбору вспомогательных услуг, оказываемых на дому или же в специальных центрах, предоставляющих жилье, а также к другим вспомогательным услугам, предоставляемым в местных общинах, включая персональную помощь, необходимую для жизни и интеграции в общество, а также для предотвращения социальной изоляции и сегрегации.
На практике это означает необходимость принятия эффективных мер по содействию инвалидам в их полной интеграции и участии в общественной жизни. Меры такого рода предусматриваются главным образом в Законе о социальной помощи [2], в отношении инвалидов с психическими расстройствами - в Законе о защите психического здоровья [3] и Национальной программе охраны психического здоровья [4]. Более того, нельзя забывать, что польское Правительство в рамках реализации мер по поддержке семьи также предприняло попытку создать последовательные и всеобъемлющие решения, направленные на предоставление инвалидам независимой жизни и их интеграцию в общество. Потребности в этой области и цели, которые должны быть достигнуты, изложены в комплексной программе поддержки для семей «За жизнью», подготовленной межминистерской рабочей группой, назначенной премьер-министром Беатой Шидло, а затем принятой постановлением Совета Министров, и вместе с ним - в виде 110-страничного документа - опубликована в Monitor Polski [5]. Эта программа может быть своего рода «дорожной картой» для правительства, которое постепенно должно реализовывать цели, изложенные в ней, путем инициирования последовательных универсально нормативных актов обязывающего права.
Европейская тенденция деинституционализации социальной помощи
В Польше люди с ограниченными возможностями, несмотря на многие предпринятые действия, - одна из наиболее подверженных опасности общественных групп. Причины этой ситуации заключаются в существовании ряда общественных и системных барьеров, поэтому предпринятые действия должны быть направлены на создание условий, обеспечивающих равные возможности и нормализацию положения инвалидов. Это относится и к вопросу соблюдения прав граждан, доступа к здравоохранению, комплексной реабилитации, доступа к образованию и повышению квалификации, обеспечения адекватных жилищных условий, безопасного транспорта и доступа к окружающей среде, социальной помощи и социального обеспечения. Общество - место, где наилучшим образом можно удовлетворить вышеупомянутые потребности.
Констатирование, что каждый человек имеет право на жизнь в своей привычной среде, требует нового подхода и создания таких условий, которые позволят каждому реализовать это право. Фундаментальной тенденцией к обеспечению достойной жизни и проживания является поддержка инвалидов в их нынешнем месте проживания. Многолетний опыт показывает, что институциональный уход удовлетворяет бытовые потребности, однако он изолирует от прежней социальной и физической среды, а качество жизни в этих учреждениях, по сравнению с высоким качеством услуг, предоставляемых на уровне местных общин, намного ниже. Поэтому сегодня основной тенденцией оказывается стремление к систематическому переходу на организацию услуг, предоставляемых именно в местных сообществах. Концепция деинституционализации означает процесс, который включает:
1) развитие персонализированных высококачественных услуг в рамках сообщества, в том числе предотвращающих размещение детей и взрослых в учреждениях, а также передачу ресурсов из стационарных центров долгосрочного ухода для предоставления новых услуг, с целью обеспечить долгосрочную стабильность реализованных решений;
2) запланированное закрытие стационарных учреждений долгосрочного ухода, в которых дети, взрослые с ограниченными возможностями (в том числе с проблемами психического здоровья), а также пожилые люди изолированы от общества, так как эти учреждения не обеспечивают им адекватной заботы и поддержки, а их права часто не соблюдаются;
3) заверение всеобщего доступа к основным услугам в таких областях, как образование и профессиональная подготовка, занятость, жилье, здравоохранение и транспорт для всех детей и взрослых, нуждающихся в поддержке [6].
В соответствии с Руководством по реализации проектов в области социальной интеграции и борьбы с бедностью с использованием Европейского социального фонда и Европейского фонда регионального развития на 2014-2020 гг., выданным Министром Инфраструктуры и Развития, деинституционализация означает «процесс перехода от институционального ухода к услугам, предоставляемым в местном сообществе на основании «Общеевропейских руководящих принципов перехода от институционального ухода к оказанию ухода на уровне местных общин» [7], требующий, «с одной стороны, развития услуг, предоставляемых в местных общинах, а с другой - постепенного ограничения услуг в рамках институционального ухода» [8]. В этом определении было также подчеркнуто, что интегральным элементом деинституционализации услуг является профилактика, направленная на предотвращение размещения людей в учреждениях институциональной помощи.