1
1
Совет национальной безопасности США в период администрации У. Клинтона
Рабобык И. В.
Амурский государственный университет
Благовещенск, Россия
Совет национальной безопасности (СНБ) - высший президентский форум, на котором рассматриваются наиболее важные проблемы стратегического характера в сфере внешней политики и обеспечения национальной безопасности США. Он выступает внешнеполитическим компонентом надведомственного аппарата президента. Образованный еще в 1947 г., СНБ нередко подвергался серьезным трансформациям, чтобы приспособиться к нуждам и реалиям приходящих администраций. В этой связи, с точки зрения понимания движущих механизмов формирования американского внешнеполитического курса, эволюция этого органа имеет важное значение. Также, актуальным становится изучение и анализ внешнеполитических механизмов и государственных структур США, оказывающих существенное влияние на международную систему отношений. В частности, при Клинтоне в условиях новых тенденций развития мира, таких как усиление глобализации, демократизации и другие, требовалось создать новый подход к преодолению новых вызовов и принятию внешнеполитических решений.
Целью данной работы является развитие Совета национальной безопасности при президенте У. Клинтоне.
В основе данной работы лежат официальные источники. К таковым можно отнести Акт 1947 г.1, который учредил Совет национальной безопасности и определил его функции. Кроме того, были использованы Директивы президента У. Клинтона № 12 и 23, которые определяют организацию Совета на последующие годы президентства Клинтона.
Отечественных и зарубежных исследователей, изучающих различные аспекты Совета национальной безопасности США, можно разделить на две группы - исследователи практики (имеющие опыт работы в органах разведывательного сообщества и знающие систему изнутри), и сугубо академические исследователи.
Говоря о первой группе исследователей, обратим внимание на монографию «СНБ США и система принятия решений в области национальной безопасности»4. Авторами данного исследования являются профессор Национального университета обороны США, эксперт-консультант ЦРУ Алан Витклер, заместитель помощника министра обороны США Фредерик Смит и сотрудник Государственного департамента и посол США Элизабет Маккун. Авторы данной монографии подробно анализируют юридические и структурные изменения, которые произошли в СНБ США с 1947 г. до первого десятилетия 21-ого в.
Кроме того, следует отметить исследование профессора Колумбийского университета и аналитика Фонда Карнеги Дэвида Роткопфа «Управляя миром: СНБ - ведущая политическая сила США»5. Роткопф взял интервью у наиболее влиятельных сотрудников, работавших в СНБ США с конца 60-х годов: Генри Киссинджера, Брента Скаукрофта (Brent Scowcroft), Збигнева Бжезинского, Фрэнка Карлуччи, Колина Пауэлла, Энтони Лейка, Сэнди Бергера и Кондолизы Райс. Пространное цитирование этих и других влиятельных персон является сильной стороной данного исследования, которое показывает роль и влияние личности на формирование внешнеполитической линии США.
Что касается второй группы исследований, то в работах Самуйлова С.М.6 дается четкий анализ системы СНБ, идейно-политические аспекты деятельности, ее места в государственно-политической системе США.
Таким образом, можно сделать вывод, что накоплен некоторый аналитический материал, отмечены многие актуальные теоретические проблемы, но ряд важных политических вопросов, представляющих несомненный интерес, еще недостаточно изучен и исследован.
Совет Национальной Безопасности (СНБ) является высшим, надведомственным, институционализированным органом исполнительной власти США, в рамках которого президент и его ближайшие советники свободны создавать такую систему организационных взаимосвязей на высшем уровне политической власти, которая соответствует их личным склонностям, их стилю работы и тех целей, которые они ставят при реализации политического курса страны. Совет был создан в соответствии с Актом об обеспечении национальной безопасности 1947 г. По тому же закону предусматривалось создание единого разведывательного органа федерального правительства США в лице ЦРУ и сводного Министерства обороны, объединившего в рамках одной бюрократической машины сухопутные силы, ВМС и ВВС. Главная задача СНБ, согласно этому закону, «согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам национальной безопасности с тем, чтобы обеспечить более эффективное сотрудничество военных служб в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности». Основная функция СНБ заключается в том, чтобы давать советы президенту в отношении объединения (integration) внутренней, внешней и военной политики с целью более эффективного сотрудничества военного ведомства и других министерств и агентств правительства в делах, имеющих отношение к национальной безопасности. При СНБ создавался небольшой бюрократический аппарат во главе с Исполнительным секретарем.
Акт 1947 г. в определенной мере был навязан Конгрессом находившейся тогда у власти администрации Г. Трумэна. Американские законодатели, во-первых, стремились значительно повысить эффективность внешнеполитического процесса, в частности, путем создания единого разведывательного органа. Данный шаг был их реакцией на трагический опыт разгрома Тихоокеанского флота США японской авиацией в Перл-Харборе в декабре 1941 г. Тогда разведывательная информация оказалась распыленной по нескольким ведомствам, что не позволило американцам предугадать нападение японцев. Во-вторых, в Конгрессе считали, что в годы Второй мировой войны президент Ф. Рузвельт сосредоточил в своих руках слишком большие внешнеполитические полномочия. СНБ был призван в определенной мере ограничить власть президента в сфере внешней политики.
В соответствии с законом, председателем и одновременно членом СНБ является президент США. К другим постоянным членам Совета относятся: вице-президент, государственный секретарь и министр обороны. Кроме того, президент вправе ввести в состав СНБ других министров и их заместителей по своему усмотрению и в зависимости от решаемого вопроса.
В 1953 г. был учрежден пост помощника президента по национальной безопасности (ПНБ), в подчинение которого перешел аппарат Совета. В любой администрации помощник выступает влиятельной фигурой во внешнеполитическом механизме, даже если и не часто выступает публично. Помощник назначается президентом и его назначение не подлежит утверждению Сенатом, в отличие от глав всех внешнеполитических министерств и ведомств. совет национальный безопасность политика
Де-юре он неподконтролен Конгрессу.
После учреждения СНБ каждая американская администрация стремилась создать хорошо отлаженный механизм руководства политикой национальной безопасности. Каждый последующий президент извлекал уроки из проблем и ошибок своих предшественников и создавал систему формирования и координации политики, удобную для него. Поскольку законом не регламентируется внутренняя структура Совета и организация его аппарата, каждый президент модернизировал и видоизменял их в соответствии со стилем своего руководства и наиболее важными международными проблемами, которые приходилось решать.
Современные очертания и устройство система СНБ начала приобретать после «Ирангейта» (1986-1987 гг.), т.е. к концу 1980-х гг. прошлого столетия. Первым её начал формировать К. Пауэлл в качестве нового помощника по национальной безопасности в 1988 г. В частности, в соответствии с рекомендациями Комиссии под председательством экс-сенатора Дж. Тауэра была повышена роль помощника во внешнеполитическом механизме, он получил полномочия не просто присутствовать на заседаниях СНБ, а нередко председательствовать на них. С другой стороны, аппарат СНБ был лишен исполнительных функций. Затем этот процесс продолжился в администрации Дж. Буша-отца (1989-1993 гг.). Президенты У. Клинтон, затем Дж. Буш-сын в значительной мере сохранили унаследованную от Дж. Буша-отца систему СНБ, как подтвердившую свою эффективность в реальной жизни.
За время пребывания у власти президента Клинтона организационно СНБ и его аппарат не претерпели значительных изменений. Это, видимо, в первую очередь связано с особенностями подходов и характера самого президента, для которого его деятельность во внешнеполитической области всегда рассматривается как вторичная по отношению к внутриполитическим и экономическим проблемам страны. Кроме того, для президента весьма характерны склонность к неформальному подходу к решению всех, в том числе и внешнеполитических проблем, и заметное отсутствие дисциплинированности, что в частном случае с СНБ нашло свое отражение в том, что организационные перемены в этой системе, которые обычно производил каждый новый президент, фактически не состоялись. Это также явилось отражением стремления президента Клинтона в вопросах национальной безопасности опираться, прежде всего, на сильных государственного секретаря и министра обороны. Более того даже во многом делегировать этому дуэту многие свои обязанности во внешнеполитической сфере. Позиция помощника президента по национальной безопасности, которую в администрации Клинтона занимал Э. Лейк, несомненно, остается весьма важной, но приоритет во влиянии принадлежит этим двум членам кабинета.
В системе Совета национальной безопасности при администрации Клинтона следует выделять три основных компонента. Во-первых, сам Совет, как высший надведомственный внешнеполитический орган. Во-вторых, его специализированные комитеты, которые располагаются на трех иерархических уровнях с подчинением нижестоящей структуры (или структур) вышестоящей. В третьих, это постоянный аппарат Совета, подчиняющийся помощнику по национальной безопасности.
Совет Национальной Безопасности. Его состав и функции определяются законом. Заседания совета, как высшего внешнеполитического органа, должны созываться для решения наиболее важных проблем, требующих участия главы американского государства в лице президента. Наряду с постоянными членами СНБ (президент, вице-президент, госсекретарь, министр обороны) также на постоянной основе в его заседаниях участвуют директор национальной разведки и председатель Объединенного Комитета Начальников Штабов (ОКНШ). Председатель ОКНШ является высшим должностным военным лицом в США. Директор и председатель выступают в качестве официальных советников СНБ по проблемам соответственно разведки и применения вооруженных сил.
Кроме того, в заседаниях СНБ, как правило, участвуют: помощник президента по национальной безопасности (ПНБ), руководитель аппарата Белого дома (формирует рабочую повестку дня президента), юридический советник президента, помощник президента по внутренней безопасности. При Клинтоне была введена новая должность - помощник президента по экономической политике. В зависимости от обсуждаемого вопроса на заседания могут приглашаться и другие руководители федеральных ведомств.
Роль помощника по национальной безопасности может быть очень значительной во внешнеполитическом механизме, даже если СМИ этого «не замечают». Уже к 1990-м годам в американской политической элите сложились довольно устойчивые представления о круге обязанностей ПНБ. Прежде всего помощник ответственен за то: чтобы президент имел всю необходимую информацию, в первую очередь разведывательную, по рассматриваемой проблеме; чтобы все высокопоставленные члены и участники заседаний СНБ участвовали в процессе выработки политики; чтобы на основе межведомственных согласований президенту был представлен полный набор возможных вариантов решения проблемы; чтобы шансы и риски, которые могут возникнуть в ходе выполнения каждого варианта, были выявлены; чтобы правовые аспекты каждого варианта были учтены; чтобы внутренние препятствия, с которыми может столкнуться разрешение проблемы, были приняты во внимание.
В то же время ПНБ имеет функции, которые не связаны напрямую с национальной безопасностью. Прежде всего, помощник должен уметь совместно с другими деятелями внешнеполитической команды завоевать доверие Конгресса с тем, чтобы облегчить налаживание сотрудничества между двумя ветвями власти для достижения внешнеполитических целей президента. Поскольку главная роль в объяснении сущности внешней политики президента по закону отводится госсекретарю, помощники в последние годы действуют как лица, лишь уточняющие суть их политики перед СМИ.
Кроме того, чтобы выполнять свои функции успешно, помощнику по национальной безопасности необходимо: завоевать доверие президента, глав внешнеполитических ведомств, влиятельных экспертов среди профессиональной карьерной внешнеполитической бюрократии, многих иностранных лидеров и представителей СМИ. Он должен уметь управлять этим сложнейшим комплексом взаимоотношений и содействовать развитию сотрудничества между этими «центрами силы», а не конкуренции. В реальной жизни такие, можно сказать, идеальные помощники президента встречаются крайне редко.
В условиях демократии, при наличии свободной прессы и многотысячной внешнеполитической бюрократии требования соблюдения секретности трудно выполнить. Вследствие этого нередко президенты действуют в обход формального механизма СНБ при рассмотрении важнейших внешнеполитических вопросов. Чаще всего конфиденциальная информация после проведения заседания Совета может появиться в таких газетах как «Вашингтон пост» и «Нью-Йорк таймс», играющих в США роль центральной прессы. Страхи членов кабинета относительно возможных разглашений в прессе секретной информации приводили к тому, что они попросту боялись высказывать свое истинное мнение по обсуждаемому вопросу. Иными словами, формальные заседания СНБ не дают гарантии президенту в получении объективных мнений по решаемой важной проблеме.