Вторым важным компонентом системы СНБ являются его специальные межведомственные комитеты. В отличие от времен Киссинджера, Бжезинского, Рейгана в современной практике отсутствует специализация высших комитетов. Просто имеется один Комитет руководителей внешнеполитических ведомств (КР), впервые учрежденный в 1989 г., и один Комитет заместителей руководителей (КЗ), прообраз которого впервые был создан в 1987 г. в результате «Ирангейта». Комитеты нацелены на то, чтобы добиться межведомственного согласия по максимально возможному количеству проектов внешнеполитических решений без вмешательства президента.
Председательствует на заседаниях комитетов на уровне членов кабинета либо помощник по национальной безопасности президента, либо глава того внешнеполитического ведомства, к компетенции которого в наибольшей мере относится решаемая проблема. Соответственно, в комитете на уровне замов председательствуют соответствующие заместители.
В администрации Б. Клинтона Комитет руководителей ведомств (КР) включал в себя: государственного секретаря, министра обороны, представителя США в ООН, директора ЦРУ, председателя ОКНШ и помощника президента по экономической политике. Основные функции комитета сводились к тому, чтобы анализировать и осуществлять межведомственное координирование в процессе формирования политики в сфере национальной безопасности, а также наблюдать за ее реализацией различными внешнеполитическими министерствами.
Комитет заместителей руководителей (КЗ) в администрации Б. Клинтона большое внимание уделял контролю за претворением в жизнь принятых внешнеполитическими ведомствами решений. Для этого производился периодический анализ того, как выполнялись внешнеполитические программы. Комитет также создавал и следил за деятельностью 24 Межведомственных рабочих групп (МРГ), которые функционировали как на постоянной, так и временной основе. В администрации Дж. Буша-отца они назывались Комитетами по координации политики.
МРГ имели географическую, функциональную или конкретно-проблемную специализацию. Группы состояли из помощников глав внешнеполитических ведомств и квалифицированных ведомственных экспертов. Они являлись низшим по иерархическому уровню форумом СНБ для разработки и контроля за реализацией политики в сфере своей специализации. Группы регулярно и часто собирались на свои заседания. МРГ также готовили проекты документов для их рассмотрения комитетами или на заседаниях самого СНБ.
Следует отметить, что помощники глав федеральных министерств и ведомств относятся к их руководящему составу. На должности помощников могут ставить как политических назначенцев, т.е. членов находящейся у власти администрации, так и профессиональных карьерных чиновников. Последние десятилетия они медленно поднимаются вверх по служебной лестнице на основе ежегодных конкурсов, проводимых с целью отбора наиболее компетентных, высококвалифицированных и обладающих лидерскими качествами людей. Помощники зачастую возглавляют управления, которые являются основными структурными подразделениями федеральных ведомств и могут насчитывать более тысячи сотрудников.
В администрации сложилась следующая практика работы КР. Его заседания проходят 4 раза в неделю. Два заседания, каждое по 45 минут продолжительностью, одно за другим (с небольшим перерывом) по вторникам, и два заседания по 45 минут в такой же последовательности по четвергам. Обычно на каждом заседании рассматривается какая-то одна важная проблема. В последние годы чаще всего обсуждались проблемы политики в отношении Ирака, Боснии, Гаити и Сомали.
Основная миссия КР заключается в том, чтобы представить на утверждение президента максимально возможное количество проектов решений, по которым удалось достигнуть межведомственное согласие. Другими словами, КР призван в максимально возможной степени разгрузить президента от решения текущих проблем и позволить ему сосредоточиться на наиболее важных и долгосрочных.
В администрации Б. Клинтона, одна из главных функций Комитета заместителей заключается в руководстве множеством межведомственных рабочих групп, которые вновь стали называться Комитетами по координации политики (ККП).
В состав КЗ на регулярной основе входят первые заместители и просто заместители (по одному от каждого руководителя): государственного секретаря, министра обороны, министра финансов, министра юстиции, директора АБУ, директора национальной разведки, председателя ОКНШ, руководителя аппарата Белого дома, помощника президента по национальной безопасности, помощника президента по внутренней безопасности, а также руководитель аппарата и помощник по национальной безопасности вице-президента.
Третьим важнейшим компонентом системы СНБ является его аппарат. Структурная организация аппарата не регламентируется законом. Каждый президент ее изменяет, в соответствии со своими внешнеполитическими приоритетами, стилем личного руководства и наиболее важными долгосрочными международными проблемами, с которыми ему приходится сталкиваться.
Возглавляет аппарат СНБ Исполнительный секретарь. В его службу направляются подготовленные различными отделами аппарата проекты документов и аналитические материалы прежде, чем они поступят на рассмотрение ПНБ и президента. Через Исполнительного секретаря также поддерживаются взаимосвязи СНБ с другими министерствами и ведомствами федерального правительства.
При Клинтоне численность аппарата Совета в 1999 г. достигла в сравнении с предыдущими администрациями наивысшего уровня в 208 человек, из них профессиональные аналитики составляли 100 человек. Причем, до 70% аналитиков были, так сказать, командированные на временной основе высокопоставленные представители Пентагона, Государственного департамента и ЦРУ. Остальная часть специалистов рекрутировалась из ученых и преподавателей университетов и неправительственных «мозговых центров».
С течением времени выявились его основные функции. В целом аппарат обслуживает внешнеполитическое и связанное с обеспечением национальной безопасности США за рубежом направления деятельности американского президента. Среди некоторых важных функций можно указать следующие: прямая работа на президента в кризисных ситуациях, поддержание связи с иностранными правительствами, помощь в проведении переговоров во время президентских саммитов, формулирование президентской политики для внешнеполитических министерств и американской общественности, координирование организации саммитов и зарубежных поездок президента, межведомственное согласование формирования политики и ее осуществления.
Аппарат Совета структурно организован по директоратам (отделам) - региональным и функциональным. В администрации Б. Клинтона было 7 региональных отделов: по делам Азии; по делам России, Украины и Евразии; по делам Африки; по делам Центральной и Восточной Европы; по делам Ближнего Востока и Южной Азии; по делам Европы.
Помимо региональных в аппарате СНБ администрации Клинтона имелось 15 функциональных отделов. Среди них Отдел по системам и техническому планированию, Отдел по юридическим делам, Отдел по законодательным делам, Ситуационная комната Белого дома, Отдел по управлению документацией и допускам, Отдел по общественным делам.
Отдел по проблемам мировой экономики в администрации Б. Клинтона был значительно сокращен, поскольку в 1993 г. в соответствии со специальной президентской директивой в рамках аппарата Белого дома был создан Национальный экономический совет (НЭС). НЭС был учрежден в связи с возросшей зависимостью США и их национальной безопасности от состояния мировой экономики после исчезновения СССР и социалистического содружества. После учреждения НЭС функции отдела значительно сузились. Он осуществлял консультирование по вопросам политики США в отношении ВТО, региональных торговых инициатив в Азии и Латинской Америки и другим. Однако, в основном отдел действовал как канал связи между СНБ и НЭС по проблемам мировой экономики.
Важнейшим в аппарате Совета был и остается Отдел по оборонной политике и контролю над вооружениями. Отдел занимался формированием оборонного бюджета; проблемами структуры и стратегии строительства вооруженных сил; оборонными исследованиями, разработками и закупкой новых систем вооружений; кадровой политикой в ВС; закрытием и перепрофилированием военных баз; телекоммуникациями; военной политикой в космосе; переговорами о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний; ходом реализации договора СНВ-1 и многими другими проблемами. В то же время важнейшей функцией отдела является разработка, обновление и опубликование правительственного документа, известного под названием «Стратегия национальной безопасности США».
Процесс формирования и обновления стратегии, принятый при Клинтоне, не изменился и используется сейчас.
Проект документа, подготовкой которого занимается специальный высокопоставленный сотрудник аппарата СНБ, направляется приблизительно в 25 правительственных министерств и агентств для согласований. Данные ведомства включают: Госдепартамент, министерства обороны, финансов, юстиции, торговли, энергетики, труда, здравоохранения и гуманитарных услуг, ФБР, ЦРУ, НАСА и другие. Затем решение о включении в текст проекта ведомственных рекомендаций и комментариев вновь принимает указанный представитель аппарата СНБ. Не включенные в текст рекомендации прилагаются к скорректированному варианту текста, который проходит второй этап согласований внутри СНБ. После этого еще раз заместитель ПНБ утверждает проект документа и принимает еще раз решение о его внешней рассылке для второго раунда согласований с правительственными ведомствами. Проект документа окончательно корректируется с тем, чтобы учесть рекомендации второго этапа согласований.
Окончательный вариант текста стратегии утверждается помощником по национальной безопасности, после чего документ направляется на подпись президенту. Преамбулу к тексту стратегии пишут составители речей президента при тесном взаимодействии с аппаратом СНБ. После того, как президент подписал документ, его распечатывают приблизительно в 36 тыс. экземпляров. Документ отправляют членам Конгресса и сотрудникам аппарата его внешнеполитических комитетов, множеству правительственных министерств и ведомств, большому количеству неправительственных организаций (университеты, «мозговые центры», юридические фирмы), известным американским экс-политикам и заинтересованным представителям СМИ.
В администрации Б. Клинтона не наблюдалось острых, конфликтных столкновений между помощником по национальной безопасности и аппаратом СНБ, с одной стороны, и госсекретарем и Госдепартаментом, с другой.
На основе вышеизложенного материала, можно сделать некоторые выводы.
Во-первых, одной из главных функций СНБ является то, что он выступает высшей «арбитражной» инстанцией во внешнеполитическом механизме. СНБ видится как проявление традиционной американской политической культуры, то есть, культуры развитой демократии. Ее сущностными характеристиками выступают не командование и принуждение при осуществлении политического руководства, а методы согласования и убеждения, выработки сложного, многостороннего, межведомственного компромисса по рассматриваемой проблеме. Навязывание своей воли вышестоящей бюрократической структурой нижестоящей идет вразрез с американской политической культурой. Таким образом, американские президенты стремятся не навязывать свое мнение нижестоящим внешнеполитическим ведомствам, а утверждать согласованные на основе многостороннего компромисса (без президентского вмешательства) их подчиненными проекты решений.
Несомненно, что сильной стороной системы СНБ является сложившийся на основе опыта нескольких десятилетий четырехуровневый процесс межведомственных согласований при выработке внешнеполитических решений и контроле за их осуществлением. Эти четыре уровня включают рассмотрение вопросов в рамках ККП, т.е. на уровне помощников руководителей внешнеполитических ведомств; затем в рамках КЗ, т.е. на уровне заместителей; потом в рамках КР, т.е. на уровне руководителей; наконец, на самом верху, в рамках СНБ с участием президента. Основная задача такой четырехуровневой системы СНБ - максимально разгрузить президента от текущих второстепенных дел и оставить ему для разрешения наиболее значимые долгосрочные стратегические проблемы. В свою очередь, президент выступает в роли «высшего арбитра», принимает решение и берет на себя ответственность за него, если руководителям внешнеполитических министерств и ведомств не удалось выработать консенсус по рассматриваемой проблеме.
Во-вторых, несколько десятилетий существования и деятельности Совета способствовали тому, что сложилось наиболее жизнеспособное «разделение труда» между СНБ и Госдепартаментом. Оказалось, что американский внешнеполитический механизм и система СНБ наиболее эффективно действовали и действуют тогда, когда ПНБ сознательно отдает первую роль при формировании и реализации внешней политики государственному секретарю и Госдепартаменту, как это и предусмотрено законом. Когда президентский помощник по национальной безопасности не выпячивает свое значение, не занимается саморекламой перед СМИ, сознательно остается в тени.