После вступления России в первую мировую войну в поддержку пострадавших от войны создаются специальные благотворительные комитеты, которые финансируются в том числе за счет доходов от благотворительных лотерей [21]. 3 декабря 1914 было принято Высочайшее повеление об утверждении положения о благотворительной лотерее 1914 года в пользу раненых и больных воинов, семей лиц, призванных на войну, и лиц, пострадавших от военных бедствий [22]. Пожалуй, это был последний нормативный акт, посвященный правовому регулировании лотереи в дореволюционной России.
А.В. Сохан, давая итоговую характеристику правовому регулированию лотереи в дореволюционной России, приходит к следующим выводам: «в Российской империи «действовал разрешительный порядок проведения лотерей. Допускались исключительно вещевые лотереи и только в благотворительных целях. За проведением лотерей устанавливался строгий контроль. Все это было направлено на то, чтобы минимизировать возможные негативные последствия такого мероприятия и получить от них максимально возможную пользу для общества» [23].
В целом соглашаясь с указанным автором, добавим, что государством принимался ряд специальных актов, запрещающих или ограничивающих проведение лотерей. Из содержания указанных актов видно, что государство осознавало, что стремительно развивающееся новое развлечение нужно попытаться подвести под рамки закона и подчинить определенным правилам.
Также отметим, что в данный исторический период лотерея не признавалась институтом гражданского права. Действовавшее в тот исторический период российское законодательство не содержало норм, регулирующих договорные отношения между организаторами и участниками лотерей, гражданско-правовое положение сторон договора лотереи, защиту прав участников лотерей, правовой режим призового фонда лотереи. Попытка законодателя ввести нормы, регулирующие лотерею как гражданско-правовой институт, в Проекте Гражданского уложения осталась нереализованной.
Правовое регулирование лотерей в советский период
Революция 1917 года ознаменовала переход к новой экономической формации, которая разрушила ранее существовавшие экономические отношения. Первые годы после революции государство предприняло довольно жесткие меры по борьбе с азартными играми, а также с лотереями. 19 декабря 1918 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О запрещении устройства лотерей», которым постановил «воспретить устройство лотерей, денежных и вещевых, а также розыгрыш денежных премий». Столь суровая мера прекрасно характеризует крутой нрав советского законодателя, решившего бороться со всеми пороками царизма, в том числе и аморальными играми.
Однако в последующем молодое государство, остро испытывающее недостаток в средствах, вынуждено было постепенно пересматривать свое отношение к лотереям как к источнику пополнения бюджета. Молодое государство столкнулось с поистине национальным бедствием - голодом в Поволжье. В помощь голодающим 1921 г. организованы лотерея Петроградской Губернской комиссии «Петроград - голодающему Поволжью», лотерея Витебского Губернского комитета помощи голодающим «Витебск голодающему Поволжью», лотерея Севастопольского комитета помощи голодающим Поволжья и т.д.
31 октября 1922 г. Совет народных комиссаров выносит декрет «О государственной лотерее», а 31 мая 1923 г. декрет «О порядке выдачи разрешений на устройство местных лотерей».
Однако 24 июля 1923 г. Совет народных комиссаров СССР, принял декрет о воспрещении устройства впредь каких бы то ни было лотерей как центральными, так и местными органами на всей территории Союза ССР до 1 января 1924 года, а затем продлил его действие до особого постановления, поэтому государственная лотерея, она же государственная лотерея 1922--1923 года, она же государственная лотерея 1923-1924 года так и не была проведена [24].
В феврале 1923 г. была объявлена государственная лотерея, которая, по мнению некоторых историков, стала свидетельством возврата к финансовым методам прошлого [25]. Кроме того, лотереи продолжали проводиться местными губернскими комитетами и комиссиями по борьбе с последствиями голода. Также лотереи проводились и в иных социально значимых целях. Так, в октябре 1924 г. в Пскове по просьбе Псковской губдеткомиссии была устроена лотерея, доходы от которой шли на борьбу с детской беспризорностью [26]. В 1925 г. Комиссией по улучшению жизни детей при ВЦИК организована денежная лотерея, доход от которой был направлен на борьбу с беспризорностью.
1 января 1930 г. Совет народных комиссаров СССР выносит постановление «О порядке выдачи разрешений на устройство лотерей», которым установлено, что выдача разрешений на проведение лотерей производится исключительно Правительством СССР. 23 июля 1933 г. Совет народных комиссаров СССР выносит постановление «О порядке выдачи разрешений на устройство лотерей».
Во время Великой Отечественной Войны денежно-вещевые лотереи явились важным средством мобилизации денежных средств. Проведение лотерей осуществлялось в несколько этапов: выпуск лотерейных билетов, подписка на них и оплата подписки. Выигрыши по всем лотереям устанавливались в размере 20 % от их номинальной суммы [27].
В послевоенные годы государство в целях привлечения средств для пополнения бюджета снова организовывает денежно-вещевые лотереи, которые представляют собой крупные массово-политические акции; распространение лотерейных билетов поручается получающим вознаграждение профессионалам [28]. Так, за период с 1958 по 1979 г. союзными республиками было реализовано лотерейных билетов на сумму 4,6 млрд. рублей [29].
Большую популярность получили спортивно-числовые лотереи («Спортлото») лотереи ДОСААФ СССР, лотереи «Спринт», Всероссийская книжная лотерея и т.д.
Правовое регулирование лотерей в СССР в период «застоя» подробно исследовано в диссертации Г.И. Стрельниковой. Так, исследователь выделяет следующую систему актов общесоюзного, союзно-республиканского, республиканского и ведомственного значения, которые содержали нормы, регулирующие лотерейную деятельность в СССР. Во-первых, это общие положения Основ гражданского законодательств Союза ССР и союзных республик о сделках, общие положения об обязательствах, регламентирующие порядок заключения договоров, устанавливающие общие меры ответственности за неисполнение сторонами своих обязанностей, а к договорным отношениям применяются соответствующие нормы гражданских кодексов, воспроизводящие, реализующие и развивающие нормы Основ [30]. Во-вторых, постановление СНК СССР от 1 января 1930 г. «О порядке выдачи разрешений на устройство лотерей» [31]. В-третьих, постановления и распоряжения Совета министров СССР, разрешающие проведение той или иной лотереи [32]. Г.И. Стрельникова в качестве примеров приводит распоряжении Совета министров СССР от 19 сентября 1975 г. № 2158-р «О проведении в 1976-1980 годах лотерей ДОСААФ СССР», распоряжения Совета министров СССР №800-р от 29 апреля 1970 г. и №31-р от 6 января 1972 г. «О проведении спортивно-числовых лотерей». От себя мы добавим иные примеры: постановление Совета министров РСФСР от 12 декабря 1957 г. «О проведении денежно-вещевой лотереи», постановление Совета министров РСФСР от 14 ноября 1959 г. №1819 «О проведении денежно-вещевой лотереи в 1960 г.», постановление Совета министров СССР от 8 января 1959 г. «О проведении денежно-вещевой лотереи в 1959 г.» и т.д. В-четвертых, нормы Уставов и Положений об организаторах лотерей, устанавливающие, что специальной правосубъектностью данного социального образования среди иных форм деятельности охватывается и проведение лотерей, к примеру, ст. 15 Устава ДОСААФ СССР [33]. В-пятых, положения о руководящих органах лотереи, которыми формулируются задачи и функции этих органов, связанные с практическим проведением лотереи, и определяются их права и обязанности [34]. В-шестых, условия каждого выпуска лотерей, к примеру, условия проведения спортивно-числовой лотереи «Спортлото». По мнению Г.И. Стрельниковой, «условия лотерей наиболее общим образом регулируют отношения между организаторами лотерей и собственниками билетов, а также отношения между организациями, осуществляющими проведение данной лотереи» [35]. В-седьмых, инструкции, положения, правила, приказы, инструктивные письма и т.д., касающиеся проведения какого-либо вида лотерей [36]. Г.И. Стрельникова, довольно критически оценивая систему правового регулирования организации и проведения лотерей в СССР, высказывается о целесообразности издания Советом министров СССР Общего положения о порядке проведения лотерей в СССР, где были бы закреплены основные требования, которым должны отвечать все виды лотерей [37].
Как отмечает А.В. Сохан, проведение лотерей в советское время помогало государству собрать все необходимые средства на социально-культурное развитие той или иной сферы. Лотереи, как и другие азартные игры, по-прежнему влекли растрату их участниками собственных материальных средств, были сопряжены с негативными последствиями для морально-нравственного состояния общества, однако с учетом действовавших правовых норм влекли незначительные последствия данного рода, а в большей степени приносили пользу в виде сбора средств для разрешения социальных задач государства [38].
В целом соглашаясь с указанными выводами, добавим, что отношение советского государства к лотереям менялось от полного запрета до широкой пропаганды покупки лотерейных билетов. Лотереи доказали свою экономическую состоятельность даже в суровой идеологии сталинской государственной машины, и получили серьезную государственную поддержку в период «оттепели» и «застоя».
Вместе с тем отсутствие четкой системы нормативных актов, регулирующих организацию и проведение советских лотерей, отсутствие понятийного аппарата, позволяет нам сделать вывод, что лотерея, по сути, не рассматривалось государством как правовой институт. Объект правового регулирования существовал и даже был очень распространен, однако. Многочисленные ведомственные акты с правилами конкретных лотерей скорее напоминают публичные оферты, нежели нормативно-правовые акты с четким предметом правового регулирования. Массив актов даже не содержал единого понятия лотереи, призового фонда лотереи, не определяло четкого единого механизма выдачи призов, защиты прав участников лотереи.
Правовое регулирование лотерей в современной России
С развалом советского государства дикие рыночные отношения вошли во все экономические процессы нового российского государства.
Советские нормативные акты, регулирующие организацию и проведение лотерей, утратили свою силу, а новые акты, регулирующие лотерею уже как бизнес, принимались тяжело. С перерывом в более чем 70 лет появились негосударственные лотереи, опыта регулирования которых у российского законодателя не было.
Первым нормативным актом, посвященным правовому регулированию лотереи в Российской Федерации, стало Постановление Правительства РФ № 114 от 25 февраля 1992 года «О порядке проведения лотерей в Российской Федерации». Затем в течение нескольких лет были приняты Указ Президента РФ № 2049 от 1 ноября 1994 г. «О государственном регулировании спортивных и других видов лотерей», Постановление Правительства РФ № 330 от 15 апреля 1995 года «Об упорядочении проведения лотерей на территории Российской Федерации», которым был утвержден Порядок выдачи разрешений на проведение всероссийских лотерей. Указанные акты не содержали норм, посвященных гражданско-правовому регулированию лотереи, они лишь устанавливали лишь общие правила административного контроля со стороны государства.
Наконец, в сентябре 1995 года было принято Временное положение о лотереях России, утвержденное Указом Президента РФ № 955 от 19 сентября 1995 года «Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федерации». По справедливому замечанию Ю.В. Багно, Временное положение стало основным нормативным актом, регулирующим отечественную лотерейную деятельность [39]. Так, положением было установлено, что все лотереи, проводимые на территории Российской Федерации, независимо от их типа, вида и территориального статуса, подлежат государственной регистрации.
Также данный нормативный акт включал понятие нормы гражданско-правового характера, в том числе понятия лотереи, учредителя, организатора, участника лотереи, положения об отдельных видах лотереи, о лотерейном билете, о призовом фонде лотереи. В положении используются термины «обязательство», «собственность», что не было характерно для отечественного законодателя. К недостаткам Временного положения следует отнести то, что содержащиеся в нем нормы распространялись также на тотализаторы и системные (электронные) игры, без учета их правовой специфики. Слишком много внимания уделяется вопросам прав автора лотереи. Как минимум спорным моментом является то, что в каждой лотерее подлежат авторское право на лотерею, и если авторство невозможно установить, то такая лотерея регистрируется как безымянная и т.д. В то же время не закрепляются права участника лотереи, механизм защиты прав участника лотереи. Недостатки Временного положения объясняются тем, что оно, по сути, является актом переходным, и действует до принятия специального федерального закона.
1 марта 1996 года вступил в силу часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации. Напрямую лотерее в ГК РФ посвящена лишь одна статья 1063, в соответствии с которой отношения между организаторами лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, лицами, а для лотерей - юридическими лицами, получившими от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр в порядке, установленном законом - и участниками игр основаны на договоре. Между тем, разумеется, столь сложное правовое явление, как лотерея, нуждалось в более развернутом и основательном регулировании, нежели одной-единственной статьей в ГК РФ.
При наличии действующего Временного положения некоторые субъекты Российской Федерации издавали свои законодательные акты. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 28 апреля 1999 г. №18 «О проведении лотерей и регулировании лотерейной деятельности в Москве», нормы которого фактически дублировали содержание Временного положения о лотереях, Постановление Администрации Нижегородской области от 11 января 1996 г. №13 «Об упорядочении лотерейной деятельности на территории Нижегородской области (вместе с Временым положением об организации проведении лотерей в Нижегородской области)». Анализируя сложившуюся в 90-х годах ситуацию с правовой регламентацией лотереи, Ю.В. Багно справедливо отмечает, что большое количество подзаконных актов, действовавших в данной сфере создавало неопределенность и обнаруживало отсутствие последовательной государственной программы в области лотерейной деятельности, а принимаемые государством подзаконные акты в основном были направлены на учреждение и регистрацию лотерей, их организационное оформление, отодвигая на второй план защиту интересов их участников [40].