Становление системы местных бюджетов в РСФСР в начале 1920-х годов (на материалах финансового отдела Вотской автономной области)
О.Г. Клёцкина
В статье рассматривается процесс создания местных бюджетов в период новой экономической политики на основе архивных документов финансового отдела Вотской Автономной Области (ВАО). Исследование раскрывает роль Совнаркома и ВЦИК в реализации бюджетной реформы. Выявлено влияние кадрового потенциала губерний и областей на процесс формирования уездных, городских и волостных бюджетов. Статья содержит описание порядка составления ориентировочных годовых и квартальных бюджетов, подготовки финансовой отчётности. Особое внимание обращается на структуру расходов и доходов местных бюджетов, особенности взаимоотношений местных исполкомов с Наркоматом финансов по вопросам финансирования дефицитов местных бюджетов; делается вывод о соответствии межбюджетных отношений первой половины 1920-х гг. принципам демократического централизма, составлявшим основу политического развития РСФСР.
Ключевые слова: местные бюджеты, расходы местных бюджетов, доходы местных бюджетов, сметы, сводки, дефицит бюджета, исполком.
The formation of the system of local budgets of the RSFSR in the early 1920 s (the study is based on the materials of the financial department of the Votskaya autonomous region)
O.G. Kletskina
The article considers the process of creating local budgets in the period of New Economic Policy based on the analysis of archival documents of the Finance Department of the Votskaya Autonomous Region. The study reveals the role of the Council of People's Commissars and the All-Russian Central Executive Committee in implementing the budget reform. The influence of the personnel potential of provinces and regions on the process of forming district, city and volost budgets is revealed. The article gives a description of the procedure for drawing up tentative annual and quarterly budgets and for preparing financial statements. Particular attention is given to the structure of the expenses and incomes of local budgets, on the peculiarities of the interaction of local executive committees with the People's Commissariat of Finance in matters concerning the financing of local budgets deficits. The author makes a conclusion that the interbudgetary relations of the first half of the 1920s complied with the principles of democratic centralism, which formed the basis for the political development of the Russian Soviet Federative Socialist Republic.
Keywords: local budgets, expenses of local budgets, incomes of local budgets, estimates, summaries, budget deficit, executive committee.
На завершающем этапе гражданской войны в РСФСР первостепенную значимость получили задачи укрепления Советской государственности, организационную основу которой составляли Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов. Модель взаимодействия Советов всех уровней нашла отражение в рукописи В.И. Ленина «О демократизме и социалистическом характере Советской власти», написанной в первой половине 1918 г. Лидер большевиков утверждал, что «демократизм Советской власти и её социалистический характер выражается в том, что верховной государственной властью являются Советы..., что местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скреплённую, общегосударственную Советскую власть Российской Советской республики...» [2, с. 481].
Отказ от политики «военного коммунизма» и переход к новой экономической политике, осуществлённые в РСФСР в марте 1921 г., актуализировали поиск форм взаимодействия центральных и местных органов государственной власти, наилучшим образом отвечавших федеративному государственному устройству России и принципам демократического централизма. Одним из результатов государственного строительства, осуществлявшегося параллельно с разработкой и реализацией основных мероприятий нэпа, явилось создание местных бюджетов. Следует отметить, что проблема становления системы местных бюджетов в РСФСР в начале 1920-х гг., несмотря на наличие серьёзных исследований по вопросам деятельности местных Советов, сущности и содержания финансовой реформы периода нэпа, не является досконально изученной. И.В. Караваева и И.В. Архипкин в очерке «Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы нэпа» в обобщённом виде охарактеризовали процесс создания местных бюджетов и обозначили важную предпосылку бюджетной реформы, констатировав, что «децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к нэпу потребовала децентрализации и в бюджетной системе» [1, с. 375].
Цель статьи -- выявление основных составляющих бюджетной реформы, осуществлённой в РСФСР в начале 1920-х гг. Исследование опирается на документы архивного фонда финансового отдела Удмуртского облисполкома Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, находящегося на хранении в Центральном государственном архиве Удмуртской Республики. Архивный фонд облфинотдела содержит входящие, исходящие и внутренние документы: декреты, постановления ВЦИК и СНК; циркуляры, инструкции, доклады, телеграммы Наркомфина; отчёты, распорядительные документы, бюджетные сводки, справки, объяснительные записки финансового отдела ВАО; ходатайства, протоколы и выписки из протоколов коллегиальных органов, например, плановой комиссии Областного экономического совещания, учреждённого при облисполкоме Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов ВАО. Имеющаяся источниковая база позволяет исследовать деятельность ВЦИК, СНК, НКФ по созданию местного уровня бюджетной системы, выявить специфику функционирования местных бюджетов в границах ВАО, а также раскрыть особенности межбюджетных отношений в РСФСР.
В 1921 г. ВЦИК и СНК взяли курс на формирование финансовой самостоятельности местных Советов, предполагающий обособление от уровня общегосударственного бюджета второго уровня бюджетной системы, состоящего из местных бюджетов. От новой бюджетной системы ожидали получить эффект, работающий на упрочнение финансового положения Советской республики [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 1]. Большая ответственность за ход бюджетной реформы возлагалась на Наркомфин, которому предстояло разработать план финансов на 1922 г., содержащий, во-первых, оценку платежеспособности планируемых к выпуску новых бумажных денег; во-вторых, опись всех источников доходов общегосударственного бюджета в стоимостном выражении [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 2. Л. 10]. Механизм создания местных бюджетов предусматривал две процедуры: выделение из состава общегосударственных расходов перечня расходных обязательств, передающихся на местный уровень, и закрепление за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия установленных расходов.
В связи с формированием местного уровня бюджетной системы губернским (областным) исполкомам запрещалось включать в расходы по общегосударственному бюджету такие текущие затраты, как: 1) отопление, освещение и содержание в чистоте и порядке больниц, школ, помещений, занятых учреждениями общественного призрения; 2) организация работ по санитарии и благоустройству городов и сёл; 3) содержание в исправности шоссейных и грунтовых дорог местного значения; 4) учреждение, эксплуатация коммунальных предприятий и содержание муниципального имущества; 5) поддержание деятельности органов местного управления [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 25. Л. 16]. Перечисленные расходы надлежало покрывать за счёт отчислений от государственного промыслового налога, надбавок к нему, местных налогов и сборов, а также доходов от деятельности коммунальных предприятий и использования муниципального имущества.
Структура местных бюджетов конкретной губернии определялась не только особенностями административно-территориального деления, но и наличием подготовленных кадров, способных вести самостоятельное финансовое делопроизводство в масштабах города, уезда, волости. В ВАО были образованы областной бюджет, бюджет областного центра -- города Ижевска, уездные бюджеты по числу уездов области. В соответствии с декретом ВЦИК от 8 декабря 1921 г. ВАО была разделена на 5 уездов. Ижевский уезд состоял из 14 волостей, Глазовский -- 19, Можгинский -- 14, Дебёсский -- 12, Селтинский -- 11 [4, с. 32]. Волости бюджетной самостоятельности не получили из-за неподготовленности уездных и волостных исполкомов к сметной работе [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 1].
1922 г. стал отправной точкой для начала двух бюджетных периодов: на первые 9 месяцев календарного года пришёлся один бюджетный год, а с 1 октября начался другой бюджетный год продолжительностью в 12 месяцев Крайние даты бюджетного года (с 1 октября по 30 сентября следующего календарного года) были обусловлены особенностями сельскохозяйственного цикла.. Согласно инструкции Финансовой комиссии, утверждённой постановлением СНК от 5 ноября 1921 г., расчёты по приходным и расходным сметам на первые 9 месяцев 1922 г. проводились в золотых довоенных рублях 1913 г. По оценкам советских финансистов, средняя покупательная способность золотого довоенного рубля была выше средней покупательной способности советского рубля в 60 тыс. раз. Поэтому стоимость планируемых государственных закупок для нужд советских учреждений и предприятий в довоенных рублях исчислялась делением средней рыночной цены товара в советских рублях на 60 тыс. Средняя рыночная цена в совзнаках рассчитывалась по состоянию на 1 ноября 1921 г. или за октябрь 1921 г. [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 2. Л. 18]. Ориентировочные сметы местных доходов и расходов на 1922-1923 бюджетный год составлялись в советских рублях образца 1922 г., а все расчёты проводились по средним рыночным ценам за последнюю неделю июля 1922 г. [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 27]. В связи с выпуском в обращение новых денежных знаков образца 1923 г., покупательная способность которых была в 100 раз выше денежных знаков образца 1922 г., всё счетоводство государственных учреждений и предприятий с 1 января 1923 г. было переведено на дензнаки образца 1923 г. [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 100. Л. 79].
Подготовка сметных работ на местах представляла собой распределение расходных обязательств между административно-территориальными единицами губернии (области) по перечню местных расходов, составленному НКФ по соглашению с заинтересованными наркоматами. Перечень местных расходов, утверждённый постановлением Президиума ВЦИК и СНК от 10 декабря 1921 г., содержал расходные полномочия общегосударственного управления, передающиеся на места в частичном объёме по таким направлениям, как содержание общеадминистративных учреждений, народное просвещение, народное здравоохранение, Наркомат земледелия [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 14, 16].
Субсидиарная ответственность местных органов власти по указанным направлениям государственного управления обозначалась в сметах словосочетанием «из расходов». Полностью за местным бюджетом закрепили расходы по коммунальному хозяйству. Разделы перечня местных расходов подразделялись на особые статьи. Например, раздел «Расходы коммунального (местного) хозяйства» включал 5 статей; а именно: расходы по содержанию органов коммунального (местного) хозяйства; коммунальных зданий; по благоустройству населённых пунктов и содержанию коммунальных предприятий и хозяйств; по мероприятиям, направленным к улучшению санитарных условий, и расходы по содержанию санитарного надзора; расходы по противопожарной охране республики [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 18-19].
Широкий спектр расходных обязательств местных бюджетов возник вследствие стремления большевиков воплотить в жизнь теоретические представления о социалистическом самоуправлении. Общественная значимость этой целевой установки предопределила расширение перечня местных расходов в последующие годы. В августе 1922 г. расходы для местных нужд были дополнены расходами по транспорту, ВСНХ, Наркомюсту, Наркомсобесу, Наркомату по военным делам [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 59-61]. В феврале 1923 г. местным органам власти передали полномочия по содержанию милиции, учебно-педагогического персонала школ первой ступени, обслуживающего персонала детских домов и садов, очагов и колоний [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 37. Л. 17].
Из-за острейшего дефицита бюджетных средств местные исполкомы планировали расходы, руководствуясь соображениями о неотложной необходимости предстоящих затрат, что позволяло исключать из смет иные расходы. В первую половину 1920-х гг. безотлагательными расходами для местных бюджетов признавались ассигнования на расквартирование войск в размерах, обеспечивающих наём; содержание воинских помещений в чистоте и надлежащее их освещение, водоснабжение, а также содержание учреждений народного образования и просвещения, милиции, камер народных судей и исправительных учреждений губернских, областных, уездных, волостных исполкомов и сельсоветов [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 29]. Сравнительный анализ структуры примерных расходов, установленных финотделом ВАО на 1922 г. по областному центру и области, показал, что основные неотложные расходы возлагались на областной бюджет, тогда как за бюджетом Ижевска закреплялись только коммунальные расходы [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 1-2]. Размеры бюджетных ассигнований по неотложным расходам рассчитывались на местах по спущенным сверху нормативам с уч ё- том доходности всех источников пополнения местных бюджетов [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 29]. Расходные обязательства областного бюджета ВАО на 1922-1923 бюджетный год составляли 5 249 083 руб. образца 1923 г. [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 185].
Городские, уездные исполкомы включали в сметы доходов не имеющую определённого назначения свободную наличность, ожидаемые от использования муниципального имущества и деятельности коммунальных предприятий доходы. Если за счёт указанных доходов не представлялось возможным покрыть всю совокупность неотложных расходов местного бюджета, то в этом случае в губернский (областной) исполком направлялись соображения о целесообразности введения местных налогов [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 2. Л. 11; Д. 41. Л. 14]. Постановлением от 10 декабря 1921 г. «О местных бюджетах» ВЦИК и СНК предоставили местным Советам относительную самостоятельность в вопросах местного налогообложения, регламентировав только виды местных налогов и предельные ставки по ним. Губернские (областные) исполкомы совместно с учредившими их съездами Советов принимали решения о структуре местных налогов, размерах налоговых ставок путём установления факта наличия налогооблагаемой базы и оценки платежеспособности выявленных налогоплательщиков.
Съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов ВАО не вводил отдельные виды местных налогов по причине отсутствия сопряжённых с ними объектов налогообложения. В то же время утверждённые съездом Советов местные налоги взимались на территории области по максимальным ставкам [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 34. Л. 73]. Для поддержания доверия населения к местным органам власти политика в области местных налогов проводилась на территории РСФСР сообразно с требованиями об уравнительности и равномерности налогообложения. В структуре доходов годовых бюджетов губерний и областей Урала местные налоги и сборы занимали 2-4 место по уровню доходности [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 127].
Бюджетный процесс, осуществлявшийся на местном уровне, предполагал ежегодную подготовку сводок 4 видов. Уездные сводки отражали доходы и расходы волостей, уездных городов. Губернская (областная) сводка содержала сметы городов, финансовые документы которых утверждались губернским (областным) исполкомом, и сметы уездов. Для сопоставления уровней бюджетной обеспеченности однопорядковых административно-территориальных единиц губернии (области) воедино сводились сметы волостей, уездов и городских поселений, за исключением губернского (областного) города. Общая сводка содержала всю совокупность смет, в том числе смету губернского (областного) административного центра [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 15, 27]. Финотделом ВАО разрабатывались уездные сводки, областная сводка и общая сводка.