Содержащаяся в сводках аналитическая информация помогала губернским (областным) съездам Советов принимать взвешенные решения по предложениям губернских (областных) исполкомов о размерах процентных надбавок к прямым государственным налогам, видах местных налогов и сборов, порядке распределения доходных источников между бюджетами разного уровня. На основе постановлений губернских (областных) съездов Советов о местных налогах губ-, облисполкомы либо принимали решения о необходимости доработки проектов городских, уездных, волостных смет в соответствующих исполкомах, либо сами вносили изменения и исправления в сметы, после чего направляли их на утверждение. Сметы доходов и расходов губернских (областных) исполкомов, горисполкомов губернских (областных) городов утверждались на заседаниях губернских (областных) съездов Советов, где до сведения депутатов доводилось содержание заключений губернских (областных) экономических совещаний.
В условиях планирования и коллегиального утверждения бюджетных расходов остро стоял вопрос покрытия непредвиденных безотлагательных нужд, неизбежно появляющихся в повседневной деятельности местных исполкомов. СНК, признавая невозможность установления всеобъемлющего реестра местных нужд, 22 августа 1921 г. издал декрет «О местных денежных средствах», предписывающий формирование в структуре годовой сметы губернского (областного) исполкома особого фонда, предназначенного «для производства необходимых непредвиденных расходов местного значения» в размере 5 % от совокупности сметных расходов по всем сметам губернии (области) [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 16, 26].
Губернским и областным исполкомам пришлось учиться распределять планируемые к поступлению налоговые и неналоговые доходы так, чтобы бюджеты уездов и городов были сформированы без дефицита, а в структуре губернского (областного) бюджета был образован запасной (резервный) фонд. Из-за сложности поставленной задачи Центр разрешил местным исполкомам понижать норматив, применяемый для исчисления особого запасного фонда, до 2 % [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 28]. Анализ протоколов заседаний Президиума облисполкома ВАО показал, что средства запасного фонда направлялись на погашение задолженности по заработной плате перед сотрудниками милиции, работниками судебных органов и учреждений народного просвещения [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 52. Л. 99].
16 ноября 1922 г. ВЦИК и СНК приняли постановление «О перечне доходов, передаваемых местам», согласующееся с теоретическими представлениями о самостоятельности местных бюджетов. К собственным доходам местных бюджетов в РСФСР отнесли источники бюджетных средств, доходность от которых непосредственно зависела от эффективности использования имущества, закреплённого за местным уровнем государственного управления, и результативности предпринимательской деятельности местных органов власти. Инициаторы финансовой реформы рассчитывали, что в условиях нэпа значительную долю в структуре доходов местных бюджетов будет составлять прибыль коммунальных предприятий, переданных в ведение коммунальных отделов.
К коммунальным предприятиям городских поселений отнесли городской транспорт, водопровод, электрические станции. Однако развитая коммунальная инфраструктура существовала не всюду. Например, в Ижевске водопровод обслуживал небольшую часть города и по состоянию на 1925 г. не отвечал санитарным требованиям (потребителям поставлялась вода из пруда без какой-либо очистки) [5. Ф. Р-176. Оп. 1. Д. 23. Л. 10]. Не был развит и городской транспорт. Проект строительства трамвая в Ижевске был утверждён СНК РСФСР только в 1935 г. [5. Ф. Р-176. Оп. 1. Д. 77. Л. 21]. Следовательно, в тех муниципалитетах, где коммунальная инфраструктура практически отсутствовала, доходность местных бюджетов от деятельности предприятий коммунальной инфраструктуры была низкой.
Вместе с предприятиями коммунальной инфраструктуры на местный уровень передавались государственные предприятия, не находившиеся на общегосударственном финансировании и не входившие в общегосударственные промышленные объединения, переведённые на хозрасчёт. В результате осуществлённого разграничения статус местных предприятий получили бойни, хладобойни, предприятия по переработке молока, мукомольные и крупяные предприятия, рыболовные предприятия, переправы с паромами и лодками и не связанные с обработкой земли сельскохозяйственные предприятия. Зачислению в местные бюджеты подлежали доходы подведомственных губсовнархозам промышленных объединений и трестов, перечисленных под литерой «В» в изданном ВСНХ списке трестов и объединений. В фискальных интересах право предоставления платных услуг получили учреждения, находившиеся на местном финансировании, в том числе учебно-показательные мастерские [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 166].
Таким образом, деятельность Центра по стимулированию предпринимательской деятельности местных органов власти является существенным признаком бюджетной политики Советского государства в период нэпа. Наркомфин предписывал местным органам власти повышать доходность местных предприятий «до таких пределов, чтобы предприятия эти не только покрывали своими доходами расходы по их содержанию и эксплуатации, но давали местному бюджету ресурсы на выполнение неотложных расходов, отнесённых на местные средства» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 109]. В действительности, как следует из опубликованного в 1930 г. труда И.И. Рейнгольда «Финансовая политика нэпа: от развёрстки и монополии к обложению», доходы от деятельности местных предприятий играли ничтожную роль. Платные услуги в 1922 г. не обеспечивали местным предприятиям высокого уровня рентабельности, так как «размер тарифов и ставок при переводе совзнаков в золото был настолько низок сравнительно с довоенным, что осуждал эти предприятия на дефицитность и дальнейшее проедание своих капиталов» [3, с. 51].
Наряду с переводом на платную основу услуг местных предприятий Советская власть стремилась обеспечить доходность местных бюджетов введением земельной ренты, установлением арендной платы за пользование муниципализированными строениями, эксплуатации дорожных сооруж е- ний и дорог местного значения, сдачей в аренду местных промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, торговых, комиссионных предприятий [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 166].
Уникальная черта рассматриваемого исторического периода -- отсутствие частной собственности на землю. В пределах городских поселений частная собственность на все участки земли была ликвидирована декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. В условиях введения государством запрета на куплю-продажу земли существовало право на получение земельного участка, расположенного в границах города, в пользование на правах аренды или застройки, распространяющееся как на физические, так и на юридические лица частной и государственной форм собственности. Срок аренды усадебных участков с деревянными постройками составлял 20 лет, а с каменными -- 49 лет.
В Ижевске арендная плата за пользование городскими усадебными участками устанавливалась горсоветом на 5-летний период. Платежи за аренду усадебного участка вносились по полугодиям (до первого октября, до первого апреля). Размеры ставок арендной платы за квадратную сажень земли определялись в зависимости от классового состава арендаторов, характера использования земли, назначения и типа построек, процентного отношения площади застройки к площади земельного участка и места его расположения [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 353. Л. 8, 4]. Применявшаяся в Ижевске система дифференциации арендных ставок отвечала выдвинутым НКВД требованиям об индивидуализации арендной платы и исчислении её размера по методике расчёта земельной ренты, позволявшей учитывать местонахождение земельного участка, его природные качества, вид и масштаб эксплуатации участка арендатором [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 353. Л. 8].
На пользователей усадебными участками, кроме обязательств по своевременному внесению очередных платежей, возлагалась комплексная ответственность, предусматривавшая страхование строений на случай пожара, восстановление в течение года пострадавших от пожара зданий в размерах сумм страховых пособий, озеленение 10 % площади усадебного участка, содержание в исправности и чистоте прилегавшей к усадебному участку части улицы. Если арендатор не соблюдал правила пользования земельным участком, то с него взыскивался штраф в размере годовой арендной платы. Неуплата штрафа в течение двух месяцев влекла за собой возбуждение судебного иска о прекращении права аренды [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 353. Л. 4]. Таким образом, дополнительным источником доходов местного бюджета выступали административные штрафы, налагаемые местными исполкомами по факту нарушения изданных в установленном порядке обязательных постановлений [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 167].
В законченном виде местный бюджет должен был представлять собой общий финансовый план, разработанный на определённый период для конкретной административно-территориальной единицы, содержащий исчисление предстоящих расходов и предложения об источниках доходов и суммах, необходимых для покрытия расходов. Важнейшей целевой установкой сметных работ выступала задача формирования сбалансированного бюджета. Для её достижения местным властям предписывалось с исчерпывающей полнотой выявлять доходные источники и строить расходную часть бюджета, изначально оценивая общую сумму ожидаемых к поступлению доходов. В условиях недостаточности доходной базы осуществлялся секвестр неприоритетных расходов. Дефицит уездных и городских бюджетов разрешалось покрывать межбюджетными трансфертами только в том случае, если бюджетные расходы нельзя было подвергнуть дальнейшему сокращению. Финансовая помощь из вышестоящего бюджета предоставлялась в виде субсидий, выделяемых из особого губернского (областного) запасного фонда, и дотаций, образуемых из излишков губернских (областных) средств. Любой способ покрытия дефицита нижестоящего бюджета требовал указания вида компенсируемых расходов.
В исключительных случаях составной частью доходов местных бюджетов выступали перераспределяемые из специального общегосударственного фонда средства. Губернские (областные) съезды Советов или расширенные заседания губернских (областных) исполкомов, при условии всестороннего и полного использования местных доходов, максимального напряжения местного налогообложения, могли направлять в НКФ ходатайства о выдаче субсидий из общегосударственного дотационного фонда для покрытия дефицитов губернских (областных) бюджетов. К таким ходатайствам прилагались ориентировочные годовые и квартальные бюджеты административно-территориальных единиц губерний (областей) с исчерпывающими сметными материалами, расчётами, объяснительными записками, дополненные отчётами об исполнении годовых и квартальных бюджетов [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 101].
Решение Центра о выделении межбюджетных трансфертов принималось с учётом результатов деятельности губ-, облисполкомов по реализации распоряжения о всеобъемлющем использовании источников собственных доходов. В частности, при рассмотрении ходатайств городских поселений о выделении дотаций Центр обращал особое внимание на степень использования такого источника д о- хода, как арендная плата за усадебную землю [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 83; Д. 24. Л. 49]. Такой подход пресекал иждивенческие настроения на местах. Нередко Межведомственное совещание при Наркомфине, принимая во внимание заключение эксперта, признавало, что губернский (областной) бюджет сведён с огромным дефицитом ввиду преувеличения неотложных расходов и неполного использования предусмотренных источников бюджетных доходов.
В связи с этим постановления о дотациях местным бюджетам предусматривали выделение средств в урезанном объёме по сравнению с суммами, запрашиваемыми в ходатайствах, и содержали предписания о непременном сокращении отдельных расходов или устранении ошибок в финансовом учёте. Аналогичное по сути решение было принято Межведомственным совещанием в 1923 г. по ходатайству облисполкома ВАО. Россин- ский, выступивший экспертом от НКФ, посредством внесения поправок в финансовый учёт доходов и расходов ВАО сократил дефицит областного бюджета в 4 раза [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 190]. В начале 1920-х гг. порядок выстраивания межбюджетных отношений определял подход, требующий «проведения начал исключительной бережливости и строжайшей экономии в расходовании денежных средств народной казны» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 15-16]. Всемерно охранять интересы казны вменялось в обязанность всем советским учреждениям, предприятиям и каждому должностному лицу.
Специфической чертой бюджетной системы РСФСР до 1924 г. было сохранение «натуральных отношений» эпохи военного коммунизма [3, с. 52], проявлявшихся в полной или частичной натурализации дотационного фонда, формируемого для конкретной губернии (области). Такой фонд создавался из продовольственных ресурсов, передаваемых дотационной губернии (области) в качестве отчислений от натурналога Натуральный характер продналога сохранялся до 1924 г.. Допускались три способа применения продовольственного фонда: потребление; использование в виде оборотных средств, отпускаемых губернскими (областными) исполкомами в счёт сметных ассигнований по местному бюджету; реализация скоропортящихся продуктов на вольном рынке. Категорически запрещалось направлять средства дотационного фонда на покрытие «нужд, предусмотренных центральным бюджетом или общегосударственным планом снабжения» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 63-64].
В течение бюджетного года местные финансовые отделы на основе годовых бюджетов разрабатывали квартальные губернские (областные), уездные и городские бюджеты. При подготовке квартальных бюджетов учитывались рыночные колебания курса рубля для устранения возможного несоответствия между сметными назначениями и реальными ценами (тарифами), ожидаемыми бюджетными доходами и установленными ставками налогов, размерами арендной платы. Корректировка бюджетных ассигнований производилась перед наступлением нового квартала с учётом данных статбюро о средних рыночных ценах на первое число последнего месяца текущего квартала и заработной плате по средним утверждённым ставкам за тот же месяц. Квартальные бюджеты исполнялись по кассовым расписаниям, составленным для каждого подразделения местного исполкома сроком на один или три месяца [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 104-105].