Распорядителям местных средств предписывалось своевременно выполнять все бюджетные обязательства, «чтобы к началу нового квартала по возможности не оставалось невыполненных расходов» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 107]. Предусмотренные на квартал кредиты допускалось передвигать и между литерами бюджетной статьи, и в пределах одного и того же параграфа, но с согласия губернского (областного) отдела Рабкрина [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 24. Л. 70]. Запрет на передвижение назначенных кредитов между параграфами расходной части квартального бюджета можно было снять принятием мотивированного решения о нецелесообразности выполнения запланированного мероприятия, что позволяло направлять освободившиеся средства на финансирование другого расходного обязательства, в том числе внепланового [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 107]. Для местных финансовых органов утверждённые годовые бюджеты служили главным образом ориентиром, позволяющим разрабатывать «твердые» квартальные бюджеты в пределах установленных направлений и объёмов бюджетных расходов [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 24. Л. 59].
Наркомфин контролировал систему местных финансов аккумулированием и анализом финансовой отчётности, ежегодно представляемой губ-, облисполкомами не позднее 31 декабря. Унификация смет местных расходов и доходов, проведённая ВЦИК и СНК, позволяла сравнивать сметы однопорядковых административно-территориальных единиц РСФСР в пределах одного бюджетного года и сопоставлять текущую роспись территориального бюджета со сметой прошлого года [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 14]. Унифицированные формы смет не умаляли самостоятельности местных Советов в вопросах формирования и исполнения местных бюджетов, так как на этом уровне бюджетной системы применялся принцип «покрытия местных расходов местными же средствами» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 2. Л. 11]. Подготовка отчётной документации на местах начиналась сразу после окончания бюджетного года [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 31, 48].
Новизна дела и нехватка квалифицированных специалистов не позволили НКФ повсеместно организовать бюджетное дело на удовлетворительном уровне. Весьма распространены были самочинные местные налоги и сборы. Например, в Дебёсском уезде взимался специальный сбор за клеймение мяса; в Можгинском -- обложению подлежал скот, принадлежавший сельскому неземледельческому населению. Во многих волостях ВАО под видом «добровольной складчины» собирались средства на содержание технического персонала волисполкомов, перевозку почтовой корреспонденции [5. Ф. Р-234. Оп. 1 Д. 34. Л. 74]. В отдельных губерниях и областях РСФСР местные органы осваивали денежные средства, вырученные от дополнительной хозяйственной деятельности, минуя бюджетную систему. Например, местные отделы юстиции надбавками к судебным пошлинам улучшали быт сотрудников народных судов.
Деятельность, расходящуюся с принципом единства бюджетной системы, НКФ старался пресекать. Отдел местных налогов НКФ предписывал подведомственным учреждениям сдавать все местные доходы в кассы НКФ, расходовать местные средства исключительно в сметном порядке, использовать открытые на счетах касс НКФ кредиты только по целевому назначению [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 24. Л. 23]. С местными руководителями проводилась разъяснительная работа, раскрывающая порочность практики, ведущей к срыву общего плана местного хозяйства и «избыточному удовлетворению потребностей одних отделов, при крайней недостаточности удовлетворения других, возможно, имеющих с точки зрения общих и местных интересов более важное значение» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 91]. Таким образом, сознательность ответственных советских работников рассматривалась как важнейшее условие надёжности и эффективности бюджетной системы.
Мониторинг первых результатов бюджетной реформы, проведённый специалистами НКФ, выявил территориальную дифференциацию степени проработанности бюджетных вопросов и налаженности бюджетного процесса на местах. В отдельных губерниях (областях) местные бюджеты составлялись «без всякого плана, с целым рядом отступлений и даже прямых нарушений указаний Центра, без приведения каких-либо объяснений и обоснований, исчисления внесённых в бюджет расходов, с недостаточным и неполным использованием доходных ресурсов, без соблюдения установленных форм, иногда даже на клочках бумаги и карандашом» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 108]. В то же время в ряде губерний «работы по составлению местных бюджетов проводились в соответствии с указаниями Центра согласно преподанным правилам и формам» [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 108].
Для устранения недостатков, выявленных в организации бюджетного дела на местах, НКФ применял разнообразные методы и инструменты государственного воздействия. В частности, у ответственных советских работников и служащих финансовых органов формировали представление об общем деле и единой задаче укрепления финансовой системы страны. НКФ поощрял информационный обмен по вопросам сметного дела между губ-, облфинотделами одного экономического района ввиду схожести социально-экономических условий близко расположенных территорий. Местным органам рекомендовалось на основе сопоставления губернских (областных) бюджетов и самокритики выявлять недочёты в сметном деле и находить пути их устранения [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 41. Л. 108].
Существенную помощь в данном направлении работы оказывали уполномоченные НКФ, осуществлявшие информационно-аналитическую работу по вопросам местных бюджетов в отдельных территориальных объединениях страны. Обследование, проведённое управлением уполномоченного Наркомфина на Урале во втором квартале 1922-1923 бюджетного года, показало, что уровень бюджетной обеспеченности на душу населения был самым высоким в Екатеринбургской губернии и составлял 17,52 руб. на человека [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 129-130]. Данный показатель по ВАО за тот же период не превышал 5 руб. на человека [5. Ф. Р-234. Оп. 1. Д. 50. Л. 185].
Итак, изучение опыта Советского государства по созданию системы местных бюджетов позволило составить общее представление о ходе бюджетной реформы, выявить принципы бюджетной системы РСФСР первой половины 1920-х гг. и установить механизм формирования доходов и расходов местных бюджетов. Сопоставление содержания принципов бюджетной системы и основных направлений бюджетной реформы с сущностью и формой Советского государства продемонстрировало, что двухуровневая бюджетная система, созданная в начале 1920-х гг., полностью соответствовала федеративной форме государственного устройства РСФСР. В ходе бюджетной реформы была достигнута согласованность между стоявшими перед страной задачами развития социалистического самоуправления и таким способом их решения, как бюджетная самостоятельность местных Советов. В тех исторических условиях организация межбюджетных отношений на принципах демократического централизма позволила установить финансово-хозяйственную самостоятельность местных Советов без ущерба для политического и территориального единства Советского государства.
бюджет финансирование кадровый доход
Список источников и литературы
1. Караваева И.В., Архипкин И.В. Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы нэпа // Экономическая история СССР: очерки / рук. авт. колл. Л.И. Абалкин. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 369-411.
2. Ленин В.И. О демократизме и социалистическом характере Советской власти // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. М.: Изд-во полит. литературы, 1981. С. 481.
3. Рейнгольд И.И. Финансовая политика нэпа: от развёрстки и монополии к обложению // Финансовое оздоровление экономики: опыт нэпа: сб. / сост. А.И. Казьмин. М.: Моск. рабочий, 1990. С. 43-64.
4. Справочник по административно-территориальному делению Удмуртии. 1917-1991 гг. / науч. ред. А.А. Тронин. Ижевск: Удмуртия, 1995. 744 с.
5. Центральный государственный архив Удмуртской Республики (ЦГА УР).