Третья Конституция Российской республики
Конституция РСФСР 1937 г. - третья по счету Конституция Российской республики. История ее создания изучена гораздо хуже предыдущих основных законов страны. В обширном библиографическом указателе С.А. Авакьяна не упомянуто ни одной специальной научной публикации (даже на уровне статьи) об этой Конституции [1]. Обычно о ней даются сведения самого общего характера в обобщающих трудах о советских конституциях. Пожалуй, больше других авторов уделил ей внимание в плане сравнительного анализа ее содержания с Союзной Конституцией С.А. Авакьяна [2]. Не совсем понятен столь незначительный интерес историков и юристов к Конституции 1937 г. Возможно, считалось, что ее текст настолько мало отличался от Сталинской Конституции СССР 1936 г., что не заслуживает особого изучения. Эта мысль находит подтверждение в высказывании Д.А. Пашенцева: «Республиканские Конституции были настолько тесно взаимосвязаны с союзными, что удобно и логично (выделено мной - Е.Д.) рассматривать их вместе»[3, c. 60].
Между тем подготовка очередной Российской Конституции имела ряд своих особенностей. А предлагаемые дополнения и изменения к ней в ходе короткого народного обсуждения позволяют выявить наиболее насущные и волновавшие население республики проблемы их жизни.
Статья построена, главным образом, на архивных материалах. Основная их часть извлечена из фондов Государственного архива Российской Федерации. В фонде 3316 - «Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК СССР)» сохранились 6 томов проектов Конституции РСФСР 1937 г. с поправками, дополнениями, замечаниями члена ЦК ВКП (б) Я.А. Яковлева, партийной комиссии Политбюро по предварительному рассмотрению проектов союзных конституций. Один из проектов, предшествующий его публикации в открытой печати, имеет рукописные вставки и дополнения И.В. Сталина и В.М. Молотова. В фонде отложились также предложения простых граждан по внесению в основной закон республики тех или иных важных на их взгляд дополнений. В фонде 1235 - «Всероссийский Центральный исполнительный комитет советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (ВЦИК)» содержатся стенографические записи заседаний ХУП Чрезвычайного Съезда Советов, списки и сведения о делегатах съезда, материалы обсуждения внесенных в ходе съезда поправок к тексту Проекта, и некоторые другие документы, освещающие процесс принятия Конституции 1937 г. Помимо вышеназванных документов привлечены документы Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ): Ф. 17 оп. 3 - «Протоколы заседаний политбюро ЦК ВКП (б)» и ф. 94 - «Группа ВКП (б) Президиума ВЦИК РСФСР». В статье использованы протоколы заседаний за август - ноябрь 1936 г. В исследованных нами документах упоминается о существовании специальной комиссии Политбюро по предварительному рассмотрению проектов конституций союзных республик. Но на сегодняшний день обнаружить эти материалы в РГАСПИ не удалось. Поэтому ни время создания комиссии, ни ее состав на сегодняшний день, к сожалению, пока не известны. Ход Чрезвычайного ХУП съезда РСФСР, утвердившего новую Конституцию, отражен в таком сборнике документов как «Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях» [4]и на страницах центральных газет «Известия» и «Правда».
Конституционная реформа второй половины 1930-х годов включала в себя разработку и принятие Союзной и республиканских конституций. Можно согласиться с мнением Ю.Н. Жукова, что в постсоветский период эта реформа «практически не привлекла внимание историков», хотя, бесспорно, необходимо ее переосмысление и, по его мнению, следует искать ответ на чрезвычайно важный вопрос - «случайно или нет, она совпала с периодом массовых репрессий»[5, с. 47]. По убеждению автора в стране существовала серьезная оппозиция «сталинской группе», пытавшейся реформировать политическую систему, в лице, прежде всего региональной партократии. Главное звено изменения политической системы - принятие новых Конституций - Союзной и Республиканских. Усиление репрессий автор напрямую увязывает с попытками устранения противников нового конституционного законодательства, содержащего более демократические установки [6, гл. 9].
Необходимость разработки и принятия новой Конституции РСФСР была вызвана в первую очередь сменой Союзной Конституции. Она была утверждена 5 декабря 1936 г. на Чрезвычайном УШ Всесоюзном съезде Советов, ее называли «Сталинской» или «Конституцией победившего социализма». Решение о подготовке проектов новых Конституций для союзных и автономных республик «применительно к Проекту Конституции СССР» было сформулировано гораздо раньше - в одном из пунктов резолюции июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1936 г., одобрившего Проект Союзной Конституции [2, гл. 2,4].
В РСФСР, крупнейшей по территории, числу жителей, экономическому потенциалу республики СССР, произошли те же кардинальные изменения в социально - экономическом развитии, культурной и общественной жизни республики и ее составных частей, что и в целом в Союзе Советских Социалистических Республик.
РСФСР - численно самая крупная и многонациональная из союзных республик. В ней проживало более 120 национальностей, она имела сложное национально-государственное устройство. Ее называли и называют «республикой автономий». Накануне принятия Сталинской Конституции газета «Известия» помещала очерки о каждой из будущих союзных республик. Один из первых таких очерков был посвящен РСФСР. По данным, приведенным председателем СНК РСФСР Д.Е. Сулимовым, в ноябре 1936 г. площадь Российской республики составляла 197527 тыс. кв. км (92,8% всей территории СССР), население на 1 января 1935 г. насчитывало 113,6 млн. (68,6%) человек, в том числе городское население - 33,8 млн. (29,75%) человек. На ее территории располагалось 70% крупной промышленности страны, до 73% рабочих и служащих. Основные посевные площади советской страны (3/4) также располагались на землях РСФСР [7, 1936, 23 ноября].
Для разработки новой Конституции РСФСР 9 июня 1936 г. Политбюро утвердило состав Конституционной комиссии ВЦИК из 28 человек под председательством М.И. Калинина (протокол №40 Заседания Политбюро от 27 июня 1936 г.). Впоследствии решением Политбюро в нее были включены еще два человека: Я.А. Яковлев и Е.Г. Евдокимов [8, ф.17. оп.3, д.978. л.45,52; д.979, л.10]. Знаменательным представляется введение в состав Комиссии члена ЦК Яковлева, принимавшего самое активное участие в осуществлении конституционной реформы и текста Конституции СССР 1936 г. Яковлев Яков Аркадьевич (настоящая фамилия Эпштейн) - партийный и государственный деятель. С 1923 по 1929 г. возглавлял «Крестьянскую газету». По его инициативе был создан журнал «Беднота», который он также редактировал. В декабре 1929 г. был назначен руководителем Народного комиссариата по земельным делам (Наркомзем), одновременно возглавил «Колхозцентр». С 1934 г. заведующий отделом ЦК ВКП (б). В 1935 г. избран академиком ВАСХНИЛ.
27 июля 1936 г. в газете «Известия» был опубликован окончательный состав Конституционной комиссии ВЦИК республики из 30 человек. В комиссию вошли М.И. Калинин (председатель), А.А. Андреев, Н.И. Ежов, А.А. Жданов, В.Я. Чубарь, Д.Е. Сулимов, А.С. Киселев, Н.Н. Бухарин, А.И. Стецкий, В.Н. Яковлева, Б.М. Таль, Е.Б. Пашуканис, К.В. Уханов, А.С. Бубнов, Г.Н. Каминский, С.Б. Карп, Н.В. Крыленко, А.Я. Вышинский, Н.А. Филатов, Ю.М. Каганович, Г.Т. Полбицын, С.М. Кузнецов, Ф.П. Грядинский, И.Н. Пивоваров, Г.Г. Байчурин, З. Булашев, А.Н. Никитин, Б. Калмыков, Я.А. Яковлев, Е.Г. Евдокимов [7, 1936, 29 июля].
Состав комиссии достаточно представительный. В нее были включены члены и кандидаты в члены ЦК ВКП (б) (Бубнов, Каминский, Стецкий, Сулимов, Уханов, Филатов, Яковлев) и Политбюро (Андреев, Калинин, Жданов, Чубарь). В комиссию были включены руководители высших государственных учреждений и организаций СССР (например, народный комиссар юстиции Крыленко, генеральный прокурор страны Вышинский, глава НКВД Ежов и т.д.), руководители краев, территориальных областей, автономных республик и областей (например, Сулимов - председатель СНК РСФСР, Байчурин - председатель ЦИК Татарской республики, Филатов - председатель Московского облисполкома, Каганович - председатель Горьковского крайисполкома, Евдокимов - 1-й секретарь Северо-кавказского крайкома партии и т.д.).
Первоначально видимо, не предусматривалось большой работы над текстом Конституции РСФСР. Чрезвычайный съезд Советов для утверждения Российской конституции предполагалось созвать уже 29 ноября 1936 г. На заседании группы ВКП (б) Президиума ВЦИК 1 августа 1936 г. было одобрено постановление Президиума ВЦИК «О сроке созыва и порядке дня ХУП Чрезвычайного съезда Советов» [8, ф. 94, оп.1, д. 80, л.141]. Постановление было опубликовано за подписью его председателя М.И. Калинина и секретаря А.С. Киселева в газете «Известия» 21 августа 1936 г. В нем говорилось: «Созвать ХУП чрезвычайный Всероссийский съезд советов в Москве 29 ноября 1936 г.».
Но позже сроки работы съезда были сдвинуты более чем на полтора месяца и перенесены на январь 1937 г. На заседании Политбюро 17 ноября 1936 г. (протокол №44 от 27 декабря 1936 г.) был утвержден Проект постановления Президиума ВЦИК следующего содержания: «В связи с ходатайствами ряда ЦИК автономных Советских Социалистических республик, краевых, областных исполнительных комитетов об отсрочке созыва ХУП Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов, Президиум ВЦИК постановляет перенести срок созыва ХУП Чрезвычайного Всероссийского съезда советов на 15 января 1937 г.» [8, ф.17,оп. 3, д.982, л.48]. Из этого текста следует, что главными инициаторами отсрочки созыва съезда были национальные субъекты РСФСР.
29 августа 1936 г. (т.е. приблизительно через месяц после принятия первоначального решения о созыве съезда) на заседании группы ВКП (б) ВЦИК (протокол №13) был одобрен и принят Проект Конституции РСФСР, выработанный Конституционной комиссией ВЦИК. Одновременно записано решение о его направлении в ЦК ВКП (б) «от имени партгруппы Президиума ВЦИК и Конституционной комиссии» [8, ф.94, оп.1, д.80, л.189]. Т.о. работа над проектом продолжалась около месяца. Первоначальный проект Конституции РСФСР состоял из 14 глав и 136 статей. Его текст сохранился в материалах РГАСПИ [8, ф.94, оп.1, д.80, л.151-180].
31 августа 1936 г. Проект Конституции РСФСР, включавший те же 14 глав, но уже 138 статей был направлен в ЦК ВКП (б) тов. И.В. Сталину. В препроводительном письме под №371 - с (секретно) говорилось: «Направляем на Ваше рассмотрение проект Конституции РСФСР. Проект разработан Конституционной комиссией и принят группой ВКП (б) Президиума ВЦИК. М. Калинин. А. Киселев». В правом верхнем углу записки, очевидно, рукой Сталина написано: «Тов. Яковлеву» [9, д.33, л.1].
Именно Я.А. Яковлев - по словам Ю.Н. Жукова «надежный соратник Сталина» - занимался тщательным редактированием текста Российской Конституции. Жуков достаточно убедительно показал, что в числе основных авторов текста Конституции СССР был Яковлев. Он пишет: «Сталин передоверил (отстранив Енукидзе и Бухарина - Е.Д.) подготовку Конституции …лишь тем, кому он мог полностью доверять… уже входившему в подкомиссию по общим вопросам А.И. Стецкому - заведующему отделом культуры и пропаганды ЦК, по экономике - Я.А. Яковлеву - заведующему сельскохозяйственным отделом ЦК, а также Б.М. Талю - первому заместителю Стецкого» [5, с. 60, 259].
Поэтому ничего удивительного нет в том, что Сталин именно Яковлеву направил для доработки Проект Конституции РСФСР. Я.А. Яковлев внес принципиальные уточнения в ряд формулировок текста. Например, фразу «вхождение РСФСР в СССР» он предложил заменить формулировкой «объединение с другими республиками в единое союзное государство». Яковлев уточнил избирательную норму при выборах в Верховный Совет (1 депутат от 150 тыс. вместо 200 тыс. чел.), отнес к функциям Верховного Совета РСФСР (а не автономных республик) утверждение административного деления автономных республик и т.д.
В Государственном архиве РФ сохранились протоколы двух заседаний Конституционной комиссии Президиума ВЦИК РСФСР, прошедших совместно с представителями ЦК ВКП (б), - от 31 октября и 1 ноября 1937 г. На обоих заседаниях рассматривались постатейные поправки и замечания члена Конституционной комиссии Я.А. Яковлева (они в документах называются «замечаниями Яковлева»), подавляющая часть которых была принята.
В течение ноября и декабря 1936 г. работа над текстом Конституции продолжалась. Отражением серьезной и кропотливой работы служат 6 томов Проектов с правками, сохранившихся в ГАРФ. Первоначальный документ подвергся тщательной доработке.
Проект Конституции РСФСР с вышеназванными поправками Яковлева и Предварительной комиссии Политбюро, согласованный с Конституционной комиссией ВЦИК, был вновь направлен Сталину 17 декабря 1936 г. На этой стадии работы над текстом Сталин и Молотов внесли свои поправки и добавления редакционного характера, преимущественно во П, УШ и ХП главы. Например, в начало статьи 13 второй главы, в которой речь идет о добровольном объединении союзных республик в союзное государство, рукой Сталина добавлено: «В видах осуществления союзными республиками взаимопомощи по линии экономической и политической, равно как и по линии обороны». В ту же статью добавлен новый абзац, направленный на усиление централизации: «Исходя из этого (имеется в виду объединение республик в Союз - Е.Д.) РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР». Им было предложено убрать статью 18 Проекта, согласно которой «Законы СССР обязательны на территории РСФСР. В случае расхождения законов РСФСР и законов СССР действует Закон общесоюзный». Вместо этого появилась статья 17: «Законы СССР обязательны на территории РСФСР», вторая часть фразы была убрана [9, д. 35. л.2; д.36, л.190 - 228]. В ряд статей (ст. 77, 78, 104, 110, 115) добавлено уточнение «административные и национальные округа», т.е. сделан акцент на существовании национальных округов. Большой правке со стороны Сталина и Молотова (судя по почерку все же Сталина - Е.Д.) подверглась статья 145 главы ХП (в Проекте это статья 148) о выборах в советы депутатов трудящихся РСФСР; текст изобилует пометками. Все поправки высших руководителей страны были полностью учтены и вошли в текст Конституции. 21 декабря 1936 г. республиканский закон с учтенными «сталинско-молотовскими поправками» вновь был направлен в Конституционную комиссию ВЦИК и Яковлеву, которые приняли солидарное решение о его обнародовании.