Российская Конституция состояла из 14 глав (Союзная - из 13 глав). В нее была включена глава 1Х - «Бюджет РСФСР», которой не было в Конституции СССР 1936 г. Напомним, такой же раздел под названием «Бюджетное право» (гл. 7) существовал в Конституции РСФСР 1925 г.[12, c. 187-188, 251-253]. Наличие специальной главы о бюджете Российской республики воспринималось как выражение заботливого отношения к нуждам республики, ее автономных и местных субъектов и направлена была на укрепление финансовой самостоятельности республики в целом, ее автономий и местных советов. Статьи 103 - 106 главы о бюджете Конституции 1937 г., по мнению руководителей страны, создавали стабильность в бюджетных отношениях. Бюджет РСФСР составлялся СНК РСФСР и утверждался Верховным Советом республики, точно также как и отчеты об его исполнении (ст. 103, 105). Бюджет и отчет публиковались «для всеобщего сведения», т.е. были открытыми сведениями. Статья 106 определяла - какого рода доходы могли включаться в бюджеты субъектов федерации и местных советов разного уровня: «Доходы от местного бюджета, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР» [14, c.39].
Гораздо полнее, чем прежде, отражены в Конституции РСФСР 1937 г. нормы, относящиеся к собственно федеративному устройству республики. Предыдущая Конституция РСФСР 1925 г. не определяла конкретный состав субъектов Российской федерации. В то время, по мнению исследователей, он еще не был стабильным [15, c.187]. Конституция РСФСР 1937 г. в гл. П (ст. 14) перечислила субъекты Российской федерации. В нее вошли 5 административно - территориальных краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей [14, c.13].
Таким образом, в основу федеративного устройства России был заложен смешанный принцип: субъекты федерации выделялись как по территориальному (края и области), так и по национальному (национальные автономные советские социалистические республики и автономные области) принципам. Но в отличие от Конституции РСФСР 1925 г., где в ст. 2 определялось, что Российская республика строится «на основе федерации национальных республик» в третьей Российской Конституции это положение отсутствовало. В ст. 1 говорилось только, что РСФСР «есть социалистическое государство рабочих и крестьян». Очевидно, подразумевалось, что присутствие в названии Российской республики слова «федеративная» не требует дополнительных пояснений.
Более четко закреплены принципы вхождения РСФСР в состав СССР. Включены нормы о том, что республика полностью сохраняет свои суверенные права и самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории (вне пределов компетенции и прав СССР, оговоренных в Союзной Конституции в ст. 14.). (Гл.П., ст. 13.)
Подчеркивались добровольность вхождения РСФСР в состав Союзного государства, самостоятельность осуществления государственной власти на территории республики, сохранение суверенных прав (гл. П, ст. 13). Статьи 15 и 16 предусматривали сохранение за РСФСР права выхода из СССР и невозможность изменения границ республики без ее согласия (Глава П.Ст. 15, 16)
Это важное и принципиальное положение. Но в Конституции РСФСР 1937 г. не были прописаны полномочия Президиума Верховного Совета РСФСР решать вопросы целостности республики, хотя, как говорилось выше, без ее согласия территория республики не могла быть изменена (ст. 16).
Появились более полные главы об организации республиканской государственной власти и ее субъектов.
Достаточно подробно в Конституции 1937 г. прописаны структура и полномочия высших органов государственной власти и государственного управления РСФСР и входящих в нее автономных республик, национальных краев и областей (главы Ш - УШ).
Высшим органом государственной власти РСФСР объявлялся Верховный Совет РСФСР (ст. 22) вместо Съездов Советов, а в автономных республиках - Верховные Советы АССР (ст. 56), избираемые и те и другие на 4 года. Если нормы представительства депутатов в Верховный Совет Российской республики были определены ее Конституцией (по ст. 25 один депутат на 150 тыс. чел.), то нормы представительства в автономных республиках там не были заложены, они устанавливались Конституциями этих республик (ст. 57).
Верховные Советы образовывали правительства своих республик - высшие исполнительные и распорядительные государственные органы управления (ст. 40,64), избирали Президиумы своих Верховных Советов. Российский Верховный Совет состоял из 38 человек: председатель, 17 его заместителей - представителей от всех автономных республик и еще 20 членов (ст. 31). Численный состав Президиумов Верховных советов автономных республик в Конституции РСФСР 1937 г. не оговаривался.
Законодательными функциями обладал только Верховный Совет РСФСР (ст. 33, пункт б), для Автономных республик такие функции в Конституции 1937 г. не были прописаны. Хотя в предыдущей Конституции РСФСР 1925 г. по ст. 48 центральные исполнительные органы власти автономных республик обладали законодательными функциями на своих территориях, имели право издавать законодательные акты [13, c.245]. Таким образом, по новой Конституции автономные республики утратили право законодательной инициативы.
Только Верховный Совет Российской республики (а не автономных республик) имел право отменять постановления и распоряжения СНК любого уровня (от республиканского до областного) в случае их несоответствия законам (там же, пункт г), что вызывало недовольство ряда автономий. Он же имел право образовывать следственные и ревизионные комиссии «по любому вопросу, запросы и требования которых должны были выполнять все учреждения и должностные лица» (ст. 35). В ведении Верховных Советов автономных республик находились вопросы установления районного деления и границ районов и городов, а также утверждение народнохозяйственных республиканских планов (ст. 59). То есть, все-таки полномочия и права высших органов власти автономных республик в целом были значительно ограниченными.
Очень важным представляется наличие среди полномочий Верховного Совета РСФСР права «производить всенародный опрос» (референдум) среди населения своей республики (ст. 33. пункт в) или инициировать таковой на всесоюзном уровне (Конституция СССР 1936 г. Ст. 49, пункт д). Хотя до принятия Конституции СССР 1977 г. эта статья никогда не использовалась, и не было проведено ни одного союзного или республиканского народного референдума.
По Конституции РСФСР Автономным республикам было дано право разрабатывать и принимать свои республиканские Конституции в соответствии с Основными Законами СССР и Российской республики и с учетом «особенностей автономных республик» (ст. 20 и 59). Но окончательное их утверждение находилось в ведении Верховного Совета РСФСР (ст. 19. пункт б; ст. 59, пункт а). То - есть, и в этой норме просматривается сужение самостоятельности субъектов Российской федерации.
Более детально в Российской Конституции 1937 г. были прописаны структура и полномочия органов государственного управления на республиканском уровне.
СНК РСФСР включал плановую комиссию, 14 наркоматов (по Конституции 1925 г. - 11), уполномоченных общесоюзных комиссариатов (их число не указано) и начальника управления по делам искусств (ст. 47). Из перечня народных комиссариатов СНК РСФСР исчезли такие наркоматы, как РКИ, ВСНХ, Наркомат Труда. Но появились новые, не упоминавшиеся в Конституции 1925 г. Также как и в Сталинской Конституции, в СНК РСФСР были предусмотрены две категории наркоматов: одни отнесены к союзно-республиканским (общероссийским), другие - к республиканским (имеются в виду автономные республики). К первым были причислены 10 Наркоматов (вдвое больше, чем по Конституции 1925 г.), что также по нашему мнению отражает процессы централизации власти. Это следующие наркоматы - внутренних дел, внутренней торговли, пищевой, легкой, лесной промышленности, земледелия, финансов, здравоохранения, юстиции, зерновых и животноводческих совхозов. Ко вторым - республиканским были отнесены четыре наркомата: просвещения, местной промышленности, коммунального хозяйства и социального обеспечения (Ст. 54 - 55). СНК автономных республик в своем составе имели такие же наркоматы, за исключением одного - зерновых и животноводческих совхозов, причем три из них (пищевой, легкой и лесной промышленности) могли создаваться только с разрешения Верховного Совета РСФСР и с учетом особенностей той или иной автономной республики (ст. 69).
Очень не внятно в Конституции 1937 г. прописаны органы государственной власти автономных областей. Когда при обсуждении поправок делегат ХУ11 съезда Советов Резчиков предложил определить в Конституции в главе УП структуру аппарата автономной области, М.И. Калинин заметил: «Это сделано сознательно. Каждая область имеет свои особенности. Поэтому в одной области будет одно положение, в другой - другое» [9, ф.1235, оп.16, д.57, л.31]. Глава УП, посвященная автономным областям, содержит всего четыре статьи. В одной из них лишь констатируется, что главным органом власти в области является Совет депутатов трудящихся, который избирается на два года. Очевидно, это было связано с тем, что автономные области, также как и национальные округа были отнесены к местным органам власти наряду с административно - территориальными краями и областями.
В Конституции 1937 г. достаточно много внимания уделено местным органам государственной власти. Глава УШ содержит 26 статей. Напомним, что именно эта глава подверглась в ходе подготовки новой третьей по счету Российской Конституции наиболее серьезной доработке, о чем говорилось выше. И среди дополнений и поправок большая часть касалась местных органов власти - их функций и структуры.
На местах органами государственной власти признавались советы депутатов трудящихся (ст. 77), и их исполнительные и распорядительные учреждения - исполнительные комитеты разного уровня (областные, окружные, районные, городские, сельские), избиравшиеся на два года. Четко прописаны сроки созывов сессий, причем, для более низших структур они более частые. Например, сессии краевых и областных советов должны были созываться не реже 4 раз в год, сессии районных советов не реже 6 раз в год, а городских и сельских советов - не реже одного раза в месяц (ст. 85 и 86), то есть 12 раз в год. Определялась строгая иерархичность советов, их вертикальная соподчиненность.
Согласно Конституции, местные органы власти сами устанавливали свой бюджет и руководили всеми направлениями жизни (от хозяйственной до культурно - просветительской) населения подчиненной им территории. Впервые в третьей Конституции РСФСР четко регламентировались количество и номенклатура отделов исполнительных комитетов Советов. В зависимости от уровня местных советов их насчитывалось от 13 в краевых и областных исполкомах до 10 в районных. Все это предполагало более широкое вовлечение населения в работу советов и отражало, по мнению разработчиков Конституции, нарастающие процессы демократизации. «Введение этого раздела, - утверждал М.И. Калинин, - имеет большое значение, так как кладет конец всякому произволу и местному правотворчеству. Конституция точно определяет функции и взаимоотношения отделов Совета» [7,1937, 15 января].
Глава Х предусматривала наличие в Российской республике и автономных образованиях своей судебной системы и органов прокуратуры и соответствовала главе 9 Конституции СССР. Высшим судебным органом РСФСР являлся Верховный республиканский суд, а в автономных республиках их верховные суды, избиравшиеся Верховными Советами на 5 лет. На такой же срок избирались Советами депутатов трудящихся суды в краях, округах и областях. Для осуществления высшего надзора за судебной системой республики на 5 лет назначался прокурор РСФСР и прокуроры субъектов РСФСР (все они назначались прокурором СССР). Народные суды, заседавшие в районах, избирались гражданами района на три года. Провозглашались независимость судей (ст. 116), открытость судебных процессов, использование родного языка в ходе судебных разбирательств (с привлечением переводчиков).
В соответствии с веяниями того времени М.И. Калинин в своем докладе делегатам ХУП съезда 15 января 1937 г. особо подчеркнул: «Наш суд должен разоблачать и карать врагов советского строя…Он должен учить людей коммунистически подходить к явлениям жизни» [16, 1937, 16 января]. То есть руководитель Верховного Совета СССР сделал особый акцент на карательных функциях судебной системы.
В ходе обсуждения Проекта Российской Конституции представитель Татарской АССР Г.Г. Байчурин считал необходимым упомянуть о роли прокуроров Автономных республик, краев и областей по надзору за выполнением законов на местах. «Это очень важно указать, - сказал он» [9, ф. 1235, оп.16, д.17, л.74]. Но в принятом тексте много внимания уделено выборам судей в субъектах Российской республики, организации судопроизводства. Однако статья 117 закрепляла осуществление высшего надзора за исполнением законов на территории РСФСР за Прокурорами СССР и РСФСР, обойдя молчанием (то - есть, по-сути, не признавая) подобные полномочия прокуроров автономных образований.
Полностью совпадала с Союзной конституцией глава Х1 Конституции РСФСР «Основные права и обязанности граждан» (ст. 122 - 137)., существенно расширившая круг демократических прав и свобод советских граждан (впервые провозглашались право на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости, на получение бесплатного образования и т.д.). При этом сохранялись все права на демократические свободы, присутствующие в предыдущих Конституциях (свобода совести, свобода слова, равноправие всех граждан независимо от пола или национальности и т.д.). Хотя на стадии подготовки в республиканском Проекте статья о равноправии граждан независимо от их национальной и расовой принадлежности была более развернутой. В ней по аналогии с Конституцией РСФСР 1925 г., присутствовал дополнительный текст, касающийся национальных меньшинств. В ст. 114 Проекта говорилось: «РСФСР охраняет права национальных меньшинств и признает за всеми гражданами РСФСР право и обеспечивает им полную возможность свободного пользования родным языком в советах, суде, школе, управлении и общественной жизни». Напротив этой статьи Я.А. Яковлев написал: «Лишнее. Вычеркнуть.» [9, ф.3316, оп.40, д.33, л.48]. Эта часть не была включена в текст конституционной статьи. (Напомним: в Конституции 1925 г. в ст. 13 присутствует понятие «национальные меньшинства», признавалось право за отдельными национальностями на отделение по решению их съездов Советов, право пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни).