В этих условиях требуется существенное усиление профилактической составляющей надзорно-контрольной деятельности федеральной инспекции труда, основанное на оптимизации ее структуры и численности, а также технической оснащенности госинспекторов труда, соответствующих требованиям сегодняшнего дня.
Главная цель государственной политики в области охраны труда - сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности, что предопределяет само понятие “охрана труда”. Для достижения этой цели должна быть создана система управления охраной труда, обеспечивающая четкое функционирование всех звеньев управления на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. При этом объектами управления являются предприятия, организации, учреждения.
В новой истории России пройдены два этапа формирования системы государственного управления охраной труда. Первый этап проходил в период действия Закона “Основы законодательства Российской Федерации об охране труда”, принятого в августе 1993 г., сменившего систему профсоюзного управления, существовавшую в течение 60 лет. Второй этап начался с принятием в июле 1999 г. Федерального закона “Об основах охраны труда в Российской Федерации”, который действует и в настоящее время.
Формирование в стране системы государственного управления охраной труда сопровождалось созданием на федеральном уровне и в регионах нормативной правовой базы по охране труда. Более чем в 50 субъектах РФ приняты свои законы об охране труда, в которых предусмотрены полномочия органов исполнительной власти в этой области и полномочия органов местного самоуправления. В организациях формируются свои системы управления охраной труда, направленные на реализацию требований охраны труда, обеспечение его безопасности. Реализация этих требований законодательством, в частности ст. 212 ТК РФ, возлагается на работодателя. Он же должен финансировать работы по обеспечению указанных требований.
В целом созданная система подтвердила свою эффективность: наметилась устойчивая тенденция снижения уровня производственного травматизма практически во всех отраслях экономики; снижается количество несчастных случаев на производстве с тяжелым и смертельным исходом.
Однако процессы экономической интеграции России в международное сообщество выдвигают новые требования к системе управления охраной труда, ориентированные на международные стандарты. Эти требования нашли отражение в ГОСТ Р 12.0.006-2002 “ССБТ. Общие требования к системе управления охраной труда в организации”, гармонизированным с международным стандартом OHSAS 18001-1999 и Руководством Международной организации труда ILO-OSH 2001.
Согласно указанному ГОСТу система управления охраной труда в организации создается в виде подсистемы в рамках единой интегрированной системы управления (менеджмента). Это позволяет более эффективно решать вопросы безопасности труда. В результате организация может обеспечить свою привлекательность для инвесторов, которые будут уверены в том, что система управления безопасностью в организации, соответствующая мировым стандартам, будет гарантом исключения внеплановых экономических потерь, возникающих в результате аварий, несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также улучшить свой имидж и повысить конкурентоспособность на рынке.
Это уже подтверждается практикой целого ряда организаций с иностранным капиталом, где такая система внедрена или находится в стадии внедрения. Их опыт показывает, что внедрение указанной системы и организация ее функционирования в порядке, предусмотренном стандартом, могут быть обеспечены только при условии, если это будет осуществляться всеми звеньями управления организации и при участии ее работников. Руководство организации несет ответственность за состояние охраны труда и должно обеспечивать разработку, внедрение и функционирование системы управления охраной труда в соответствии с установленными требованиями.
В организациях, где введена корпоративная система управления охраной труда в соответствии с указанным стандартом, разрабатываются стандарты предприятия, в которых четко определены должностные обязанности руководителей всех уровней: от генерального директора до мастера, включая главного бухгалтера, что прежде никогда не практиковалось. При этой системе руководитель службы охраны труда (а при отсутствии такой службы - специалист по охране труда) по существу выполняет управленческие функции от имени руководителя организации. Он осуществляет контроль за выполнением должностными лицами функций по охране труда, предусмотренных в их должностных инструкциях, и информирует о результатах руководителя организации, который принимает соответствующие меры к руководителям, не исполняющим надлежащим образом свои обязанности в сфере охраны труда.
Такое распределение обязанностей позволяет не только более грамотно решать текущие вопросы по обеспечению безопасности труда, но и определять перспективные направления деятельности в этой сфере, предвидеть возможные риски, которые могут привести к тяжелым последствиям, включая аварии, и нанести ущерб организации. С такой задачей могут справиться только высококвалифицированные профессионалы, какими являются главный механик, главный энергетик, главный технолог и т.д.
Инженер по охране труда, даже с большим опытом работы в этой области, не сможет разобраться в тонкостях деятельности, например, главного механика. Если внести в должностную инструкцию последнего вопросы охраны труда и установить ответственность за их исполнение, то он всегда сможет найти оптимальное решение. Контроль за надлежащим исполнением им своих должностных обязанностей в области охраны труда должен осуществлять специалист по охране труда, наделенный приказом руководителя организации соответствующими полномочиями. Это уже не узкоинженерные функции, а функции управленца, т.е. менеджера. Специалист по охране труда не должен ограничиваться только инженерными вопросами или традиционными вопросами обеспечения работников СИЗ, мылом, молоком, направления их на медицинские осмотры и т.д., которые должны решать другие должностные лица. Он должен не считать, во что обходятся несчастные случаи на производстве в аспекте выплат временной нетрудоспособности (этим занимается Фонд социального страхования Российской Федерации) за счет страховых взносов страхователей, т.е. работодателей, а непосредственно определять упущенную выгоду организации в связи с несоответствием баланса расчетного рабочего времени и реального его использования.
Потери рабочего времени в связи с несчастными случаями на производстве наносят организациям убыток в виде снижения объемов выпуска продукции, исчисляемой крупными суммами. Однако руководители предприятий не замечают этого, считая мероприятия по охране труда убыточными. На самом деле такие мероприятия приносят организации дополнительную прибыль. Надо только научиться грамотно ее учитывать, и этим должен заниматься менеджер по охране труда. Если он не может или не хочет это делать, то руководитель организации должен принять соответствующие меры.
Традиционное толкование назначения специалистов по охране труда только с точки зрения техники безопасности в новых экономических отношениях неприемлемо. Именно так надо понимать ГОСТ Р 12.0.006-2002, в котором отражается суть международной политики в области управления охраной труда как системы экономического и социального развития. Уделять внимание здоровью и безопасному труду работающих нужно сегодня, чтобы в дальнейшем не пришлось изыскивать дополнительные средства на профессиональную и социальную реабилитацию работников, получивших на производстве увечье или профессиональное заболевание, а также на содержание инвалидов труда.
Однако нельзя не учитывать сложившееся у нас положение с управлением в области охраны труда непосредственно в организациях. Надо признать, что еще во многих организациях, осуществляющих производственную деятельность, не соблюдаются даже самые элементарные нормы законодательства об охране труда.
Например, согласно ч.1 ст.217 ТК РФ в организациях с численностью более 100 работников должна создаваться служба охраны труда или вводиться должность специалиста по охране труда, но это требование, как правило, не соблюдается. Работодатели больше обращают внимание на ч. 2 ст. 217 ТК РФ, в соответствии с которой в организации с численностью 100 и менее работников работодатель может сам решать вопрос о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда с учетом специфики деятельности организации.
Работодатель больше ориентируется не на специфику производства, а на предоставленную ему возможность не соблюдать норму закона. Мысль о необходимости иметь хотя бы специалиста по охране труда возникает, когда создается вполне очевидная угроза безопасности, или в связи с несчастным случаем на производстве и предписанием инспектора органа надзора и контроля, требующим устранить нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов по охране труда.
Такое отношение к охране труда особенно характерно для организаций коммерческого сектора экономики (акционерных обществ, банков, страховых компаний и т.п.), а также среднего и малого бизнеса, где, как правило, вообще отсутствует понятие о корпоративной системе управления охраной труда. В таких организациях работодатели и не помышляют о каком-то социальном партнерстве, системе управления охраной труда и общественном контроле за соблюдением требований охраны труда.
Формально требования действующего трудового законодательства должны соблюдаться организациями всех типов и размеров, независимо от сектора экономики, организационно-правовых форм и форм собственности. Фактически же эти требования многими работодателями, особенно в сфере среднего и малого бизнеса, вообще не воспринимаются.
В 2005 г. территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проведено около 255 тыс. проверок соблюдения трудового законодательства в организациях. При каждой проверке были выявлены серьезные нарушения требований охраны и безопасности труда. За это привлечено к административной ответственности (штрафу) более 91 тыс. должностных лиц. Общая сумма штрафов составила свыше 108 млн. руб. [4]
В этой ситуации возникает серьезное сомнение в возможности быстрой и повсеместной реализации положений ГОСТ Р 12.0.006-2002, так как его требования не обязательны и внедрение зависит только от намерения работодателя, а стартовые позиции для широкого внедрения этого стандарта надлежащим образом пока не обеспечены.
Вместе с тем независимо от этого должны быть найдены решения и приняты соответствующие меры по ускорению внедрения основных положений указанного ГОСТа, чтобы исключить возможные препятствия по этой позиции при интеграции России в международное экономическое сообщество и вступлении во ВТО.
В условиях проводимой на федеральном уровне административной реформы, когда практически исчезло отраслевое управление охраной труда и вся нагрузка в этой сфере переходит на уровень субъектов РФ, где органы исполнительной власти имеют полномочия влиять на работодателей, в первую очередь необходимо не допустить снижения эффективности функционирования созданных систем управления охраной труда. Это будет способствовать дальнейшему снижению уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости и тем самым сохранению потенциала трудовых ресурсов для повышения экономического и социального благополучия в регионе. Следует сосредоточить максимальное внимание на том, чтобы работодатели реально разобрались в новых подходах в управлении охраной труда.
Могут быть приняты и более радикальные решения, но не в виде прямых указаний, а путем внесения некоторых уточнений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие требования по охране и безопасности труда.
Так, ст.212 ТК РФ оговаривает обязанности работодателя, но не предусматривает его личную ответственность за невыполнение этих обязанностей.
В соответствии со ст.357 ТК РФ государственные инспекторы труда имеют право привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. На практике, как правило, к ответственности привлекаются мастера, руководители подразделений и служб, но не первые лица, т.е. руководители организаций. В то же время согласно п. 4.1.1 ГОСТ Р 12.0.006-2002 руководство организации, несущее ответственность за охрану труда, должно обеспечивать разработку, внедрение и функционирование системы управления охраной труда в соответствии с установленными требованиями.
Следовательно, если на участке мастера выявлены нарушения требований охраны труда, то к ответственности в первую очередь должен быть привлечен руководитель организации, допустивший к руководству участком мастера, который не может обеспечить выполнение требований охраны труда или вообще не знает эти требования.