Статья: Влияние национальных проектов на структуру расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Влияние национальных проектов на структуру расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Роман Сергеевич Данилов, советник 3 класса

Министерство экономического развития Российской Федерации

Полина Александровна Картышева

руководитель сектора отдела

информационного планирования и аналитики

АО “Мосинжпроект”

Аннотация

национальный проект макроэкономический бюджетный

В статье в целях оценки влияния национальных проектов на изменение структуры расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации раскрываются основные понятия, нормативные правовые акты, инструменты реализации национальных проектов. Проведен анализ текущей макроэкономической ситуации. Раскрыта значимость национальных целей развития с точки зрения бюджетной политики. Описана структура расходов бюджетных и внебюджетных источников, направленных на реализацию национальных проектов, определена роль национальных проектов в исполнении расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Определены национальные проекты, реализация которых входит в приоритетном порядке в задачи федерального правительства или в задачи субъектов Российской Федерации. Осуществлен анализ изменений объемов производительных расходов, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры - расходы на здравоохранение, образование, транспортную инфраструктуру и связь в общем объеме расходов. В процессе анализа выявлены структурные изменения расходов и их смещение от непроизводительных к производительным, что связано с расходами на национальные проекты и обусловлено переходом к политике стимулирования предложения.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная политика, национальные проекты, производительные расходы, федеральный бюджет

The impact of national projects on the cost structure of the budgets of the budget system of the Russian Federation

Roman S. Danilov, 3rd class counselor

Ministry of Economic Development of the Russian Federation

Polina A. Kartysheva, Head of sector, Information planning and analytics department

JSC “Mosinzhproekt”

Abstract

The article assesses the impact of national projects to change the structure of expenditures of the Russian budgetary system and describes the basic concepts, regulations, tools for the implementation of national projects. The current macroeconomic situation is analyzed. The paper shows the importance of national development goals concerning budgeting policy. The work describes the structure of expenditures of budgetary and extrabudgetary sources aimed at the implementation of national projects; the study also touches upon the role of national projects affecting budget expenditures of the funds of the Russian Federation. The author defines national projects, the implementation of which has a priority character for the federal government or subjects of the Russian Federation. The work contains information concerning changes in the volume of productive expenditures aimed at the development of human capital and infrastructure - expenditures on health care, education, transport infrastructure, and on the spending of budgetary funds in general. The analysis revealed structural changes in expenditures and their shift from unproductive to productive ones, which is directly related to expenditures on national projects and the transition to a policy of stimulating supply. Keywords: budget, budget policy, national projects, productive expenditures, federal budget

Введение

На ближайшие 6 лет экономическая задача повышения темпов устойчивого роста и обеспечение роста благосостояния населения становится еще и политической. На ее решение нацелен Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года, предусматривающий осуществление сложного комплекса мероприятий макроэкономического, институционального и структурного характера, что потребовало обновления подходов к реализации государственной политики [Мау, 2019. C. 13].

Во исполнение национальных целей развития Российской Федерации утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (далее - ОНДП)¹. Инструментами реализации ОНДП являются государственные программы Российской Федерации (далее - государственные программы), наиболее значительные направления реализации которых выделены в национальные проекты (далее - НП).

В свою очередь, государственные программы и НП представляют собой комплексы мероприятий по достижению целевых показателей, структурированные по этапам, срокам и ответственным исполнителям. При этом система управления НП отвечает принципам проектного управления: в них обозначены конкретные механизмы и инструменты достижения целевых показателей, объемы и источники их финансирования.

Таблица 1. Буквенные обозначения национальных проектов в бюджетной классификации

Table 1. Letter designations for national projects in the budget classification

Факторы достижения национальных целей развития определены в соответствии с Единым планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. http:// government.ru/news/36606/..

Единый план представляет собой траектории выхода показателей, характеризующих данные цели, на целевые уровни, а также перечень инструментов и механизмов, направленных на их достижение вне зависимости от принадлежности к государственным программам и национальным проектам.

Основным инструментом реализации национальных целей развития стали НП и входящие в них федеральные проекты (далее - ФП), формируемые с учетом накопленного опыта организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации с шестилетним горизонтом планирования. В прошлом году сформированы и утверждены паспорта НП и ФП с конкретными мероприятиями, ответственными, сроками и результатами их реализации.

Бюджетная политика и национальные цели развития

Национальные цели развития устанавливают взаимоувязанные приоритеты социально-экономической политики (например, цель достижения темпов экономического роста выше мировых является необходимым условием для увеличения доходов населения и качества жизни в целом). Взаимосвязанность целевых показателей означает также и то, что они могут быть достигнуты только в комплексе.

Ужесточение санкций и торговые войны как неотъемлемый элемент глобальной политики, финансовые кризисы и замедление темпов роста мировой экономики являются существенными рисками при достижении комплекса целей развития нашей страны [Мау, 2019. C. 8].

Вместе с тем социально-экономическая ситуация в России неоднозначна: есть экономический рост, но он отстает от среднемирового, растет потребление, но стагнируют реальные доходы населения, увеличивается кредитование, но растет задолженность перед банками.

Благоприятной остается макроэкономическая ситуация. Чистый государственный долг опустился ниже нуля, бюджет сформирован с профицитом (по итогам I полугодия 2019 года профицит федерального бюджета составил 3,3 % ВВП), объем Фонда национального благосостояния растет и превысил заветные 7 % ВВП, благодаря бюджетному правилу снижается зависимость бюджета от динамики цен на нефть, газ и нефтепродукты. Однако невысокой остается инвестиционная активность, что является важнейшим индикатором уровня доверия к социально-экономической политике власти.

Таблица 2. Структура расходов бюджетных и внебюджетных источников, направленных на реализацию национальных проектов на период 20192024 годов

Table 2. Structure of expenditures for budgetary and extrabudgetary sources aimed at implementing national projects for the period 2019-2024

Значимость национальных целей развития с точки зрения бюджетной политики подчеркивается тем фактом, что для достижения указанных целей при формировании проекта федерального бюджета бюджетные ассигнования на реализацию НП предусмотрены в приоритетном порядке.

В целях организации эффективной системы мониторинга и управления реализацией НП мероприятия НП и ФП учитываются в качестве отдельных структурных элементов государственных программ Российской Федерации. В бюджетной классификации для каждого НП введено уникальное буквенное обозначение, что позволяет обеспечить возможность контроля реализации НП.

Кроме того, создана система управления национальными проектами, позволяющая проводить систематический мониторинг хода реализации НП, установлена персональная ответственность за выполнение мероприятий НП и ФП, а также созданы возможности по оперативному перераспределению бюджетных средств федерального бюджета между НП и ФП в рамках внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

Национальные проекты являются ключевым, но не единственным инструментом достижения национальных целей развития. В ближайшие 6 лет финансировать намеченные проекты будут в основном за счет средств федерального бюджета 13,2 трлн. руб., или более 50 % от всех 25,7 трлн руб. запланированных расходов.

Вместе с тем при всей важности НП они составляют в среднем лишь 12 % всех расходов ФБ за трехлетний период, и в настоящее время это «лишь инструментарий для достижения глобальных целей» https://www.forbes.ru/finansy-i-investicii/3712 85-kudrin-usomnilsya-v-vypolnenii-mayskogo-ukaza-putina-s-pomoshchyu.. Их следует рассматривать как векторы, которые задают основные направления развития страны, и не нужно воспринимать их как «Грааль» при достижении поставленных в Указе национальных целей.

Реализация национальных проектов на федеральном и региональном уровнях

Достижение целей большинства НП, с учетом действующего разграничения полномочий между уровнями государственного управления, невозможно без участия регионов. В этой связи в ФП установлены целевые показатели в региональном разрезе, а также введен механизм координации и мониторинга мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Национальные проекты позволяют обеспечить тесную координацию федеральных и региональных ведомств за счет системности поставленных задач и принципа курирования НП вице-премьерами Правительства Российской Федерации на федеральном уровне и высшими должностными лицами субъектов на региональном уровне, что позволит преодолеть ведомственную разобщенность и сконцентрировать усилия в едином направлении [Иванов, Бухвальд, 2019. C. 40].

Следует отметить, что многие регионы стремятся в процессе проекции ФП на региональный уровень выделить направления проектной работы, которые в наибольшей степени соответствуют условиям и приоритетам развития конкретного субъекта. Большинство регионов уделяют внимание НП по развитию демографии, здравоохранения, образования, дорог, малого предпринимательства, культуры и доступности жилья, что также отражает преобладание межбюджетных трансфертов по указанным НП в структуре расходов сводной бюджетной росписи ФБ в разрезе группы видов расходов. В то же время решение ключевых задач по другим НП больше относится к полномочиям федерального уровня и в своей структуре не имеет значимых расходов в виде межбюджетных трансфертов.