Изучение проблемы выборов как демократического механизма формирования муниципальных органов в системе местного самоуправления (МСУ) является важным и актуальным для современного российского общества. В связи с тем, что Россия ориентируется на развитие гражданского общества и демократического политического устройства, чрезвычайно важная роль отводится совершенствованию системы МСУ.
Российское законодательство о местном самоуправлении опирается на положения Европейской Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией в 1998 г. [1]. Им определяются принципы формирования и функционирования органов МСУ, их структура и компетенция [2]. Трактовка местного самоуправления, представленная в законодательстве, предполагает субъектность населения, его способность и возможность решать вопросы местного значения через различные (непосредственные и опосредованные) формы самоорганизации (референдумы, муниципальные выборы, публичные слушания, формируемые населением органы МСУ, обеспечивающие повседневное решение вопросов местного значения и др.) [2]. Широкое участие граждан в деятельности по управлению территориями, безусловно, влечет за собой использование принципа выборности при формировании органов МСУ.
Однако, в течение 2000-х гг. по инициативе федеральной власти происходил постепенный отказ от использования выборного механизма при формировании властных структур. Это касалось, прежде всего, выборности глав субъектов РФ, членов Совета Федерации. В системе МСУ также проявилась тенденция к ограничению участия граждан в формировании структур местной власти. При этом, наиболее дискуссионным является вопрос о порядке избрания главы муниципального образования. В российском законодательстве закреплен альтернативный порядок избрания на эту должность, который предполагает использование и прямых, и косвенных избирательных процедур [2]. Согласно уставам российских муниципальных образований, глава, избираемый непосредственно населением в ходе прямых выборов, может возглавлять местную администрацию, входить в состав представительного органа МСУ с правом решающего голоса и являться его председателем или руководить одновременно и представительным, и исполнительным органом МСУ (последняя модель считается допустимой для сельских поселений и внутригородских муниципалитетов городов федерального значения). Следует отметить, что практика избрания главы МСУ в ходе прямых выборов была доминирующей до 2009-2010 гг. (примерно в 2/3 российских муниципалитетов). С 2010 г. широко распространяется практика избрания главы муниципалитета из числа депутатов представительного органа муниципального образования, председателем которого и становится вновь избранный глава МСУ [3, с. 26], [4, с. 31-32], [5, с. 8].
Обострение дискуссий о возможных моделях избрания глав муниципалитетов произошло в связи с внесением поправок в российское законодательство о МСУ в течение 2014-2015 гг. Согласно этим изменениям, избрание претендента на должность главы осуществляется представительным органом муниципалитета из числа кандидатов, рекомендованных конкурсной комиссией. Порядок формирования конкурсной комиссии включает назначение половины ее членов представительным органом муниципального образования, а другой половины - высшим должностным лицом субъекта РФ или главой муниципального района (в зависимости от типа муниципального образования). Избранный таким образом глава возглавляет местную администрацию.
Однако, уже в декабре 2015 г. вышло постановление Конституционного суда РФ, признавшего неконституционным безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов МСУ, допускаемый законодательством о МСУ и принятый в качестве доминирующей модели организации МСУ во многих субъектах РФ [6]. Кроме того, в ряде регионов за возвращение процедуры прямых выборов мэров городов стало выступать и население [7].
Таким образом, в российских муниципальных практиках сложилось существенное противоречие. С одной стороны, с целью развития демократических основ российского государства и общества законодательно признается и регламентируется развитие системы МСУ, главным субъектом которого выступает население территорий (местные сообщества). С другой стороны, на уровне законодательных и правоприменительных практик в сфере МСУ происходит постоянное ограничение прямого участия граждан в формировании муниципальных органов управления. Поэтому всесторонний анализ механизма муниципальных выборов с целью его дальнейшего совершенствования представляется в настоящее время одним из важнейших направлений научных исследований.
Различные вопросы местного самоуправления, формирования его органов и участия в его осуществлении рядовых граждан являлись предметом пристального внимания западных и российских ученых на протяжении длительного времени.
Одним из важнейших направлений анализа системы МСУ, развиваемых исследователями, стал анализ выборных процедур, используемых в процессе формирования муниципальных органов власти. В трудах A.C. Автономова, Ю.А. Веденеева, С.Д. Князева, JI. H. Линник, А.Е. Постникова и др. исследовалась проблематика избирательного права. Изучению различных аспектов использования форм непосредственной демократии посвящены работы В.И. Авсеенко, А.И. Ковлера, А.Л. Маршака, С.И. Чащиной и др. [8].
Что касается проблематики муниципальных выборов, то она, так или иначе, затрагивается в рамках электоральной и политической социологии. В рамках двух научных школ, сформировавшихся, соответственно, в Колумбийском и Мичиганском университетах США, сложились социологический и социально-психологический подходы к изучению электорального поведения. Наиболее известными представителями колумбийской школы являются П. Лазарсфельд, С. Липсет, М. Роккан. Среди факторов, влияющих на электоральное поведение, на первое место они ставят социальную принадлежность избирателей. Представители мичиганской школы (Э. Кэмпбелл и др.), разработавшие социально-психологический подход, обращали внимание на значимость партийной идентификации как фактора, который определяет электоральный выбор индивида [9, с. 5]. Т. Дай, Р. Даль, Ч.Р. Миллс и др. исследуют различные вопросы современной демократии, в том числе влияния на принятие политических решений рядовых граждан. В частности, Ч. Р. Миллс подчеркивал ключевое влияние на принятие решений политико-экономические элит, фактически, контролирующих сам ход выборов и манипулирующих поведением избирателей [10].
Российские исследователи Н.В. Анохина, В.Р. Маркарян, А.М. Паликова, С.В. Пацынко и др. рассматривают актуальную для современной России проблему влияния СМИ и различных видов коммуникации на электоральное поведение населения. Для исследования особенностей поведения российских избирателей большое значение имеют работы российских социологов (А.С. Ахиезера, М.К. Горшкова, Т.И. Заславской, Н.И. Лапина, Ю.А. Левады и др.), акцентирующие внимание на анализе социальной структуры современного российского общества, ценностно-мировоззренческих и поведенческих установок россиян [9, с. 6-7]. В связи с процессами, происходящими в современной российской системе МСУ, среди исследователей (Н.М. Верижникова, А.В. Москалев, Л.И. Бусыгин и др.) в течение последних лет активно дискутируются вопросы, связанные с использованием процедуры выборов как способа замещения должности главы муниципального образования [3, с. 27],[4, с. 34],[11, с. 69-71].
Следует отметить, что российские исследователи анализируют, прежде всего, систему выборов, рассматривая ее как инструмент формирования демократических институтов власти и обеспечения демократических процессов в системе МСУ. Ученые часто рассматривают институт выборов с аксиологических позиций, давая ему, как правило, позитивную оценку. В свою очередь, негативно оцениваются исследователями пассивные поведенческие модели, политический абсентеизм российских граждан. С нашей точки зрения, ментальные и поведенческие установки населения в сфере МСУ, как и модели формирования органов местной власти не поддаются подобной однозначной оценке. Мы в своем исследовании придерживаемся положений социально-экологического подхода, основные принципы которого были сформулированы еще в работах Р. Парка [12], Р. Маккензи [13], Л. Вирта [14] и др. Данный подход предполагает выделение на основе статистических данных «социально-экологических единиц», в которых результируется взаимодействие природных, исторических, экономических, политических, социокультурных и других факторов, влияющих на тип организации системы МСУ (или местного управления), модели формирования управленческих структур, поведенческие модели населения, его ценностные ориентации и электоральные установки. Данный подход мы сочетаем с типологией самоуправленческого потенциала населения, представленной в более ранних наших работах [15]. Мы исходим из того, что применительно к российской системе МСУ необходим анализ возможностей использования предложенных законодательством моделей формирования органов местного самоуправления с учетом специфики тех условий, в которых приходится функционировать муниципальному образованию. Российские территории, в том числе субъектов РФ, нуждаются в зонировании и типологизации выделенных зон, исходя из, во-первых, общей численности местного населения, во-вторых, доли лиц с высшим образованием по различным направлениям подготовки среди местного населения, в-третьих, распространенности среди местного населения установок сознания и моделей поведения, характерных для активистской политической культуры (согласно терминологии Г.А. Алмонда и С. Вербы) [16, с. 454-466]. Наше исследование ориентировано, прежде всего, на социологический анализ и типологизацию представлений населения и членов экспертного сообщества в сфере местного самоуправления о механизме муниципальных выборов.
Цель данного исследования - выявить проблемы и проанализировать возможности использования механизма выборов в практиках формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях одного из субъектов Российской Федерации (Тверском регионе). Предметная область исследования связана с определением моделей организации системы местного самоуправления (управления) и формирования его органов, в том числе и с использованием выборного механизма, в зависимости от уровня развития самоуправленческого потенциала населения и локальных особенностей территории.
Исследование было проведено в одном из типичных регионов Центральной России - Тверском регионе. Здесь сложилась двухуровневая система местного самоуправления. В настоящее время Тверской регион включает 351 муниципальное образование, из них: 35 муниципальных районов, 6 городских округов, 2 закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО), 43 городских и 265 сельских поселений. электоральный самоуправление муниципальный закон
Представительные органы муниципальных образований Тверской области формируются путем проведения прямых выборов депутатов. На 1.01.2014 г. большинство глав муниципальных образований (353 человека) избиралось из состава депутатов представительных органов, и лишь 1/10 часть (32 человека) - в ходе прямых муниципальных выборов (населением) [17]. В 2015 г. на основе поправок, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, в регионе был регламентирован новый порядок замещения должности главы муниципального образования и формирования властных структур МСУ - на основе конкурсных процедур.
Исследование проводилось научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. Вид исследования - аналитическое исследование по характеру решаемых задач и прикладное исследование по функциям. Осуществлен социологический мониторинг представлений населения муниципальных образований региона о системе местного самоуправления, а также опрос членов экспертного сообщества региона о проблемах функционирования и развития системы МСУ и путях их решения. Методы сбора эмпирических данных - социологический опрос (формализованное интервьюирование населения и глубинное интервьюирование экспертов).
В период с 2009 по 2011 гг. исследование проводилось среди населения г. Твери в три этапа, объем выборочной совокупности на каждом из которых составил 400 человек (статистическая погрешность - 4%). Формирование репрезентативной выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, городской район проживания). В течение 2012-2015 гг. социологическое исследование было проведено в муниципальных образованиях Тверской области различного типа (городах, поселках городского типа (ПГТ), сельских поселениях). Объем репрезентативной выборки в 2012 г. составил 624 человека, в 2013 г. - 628 человек, в 2014 г. - 633 человека, в 2015 г. - 739 человек (статистическая погрешность - 4%), формировавшейся согласно квотам (пол, возраст, тип поселения). Обработка результатов исследования осуществлялся на основе создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.
При проведении глубинного интервьюирования экспертов объем выборочной совокупности составил 45 человек (главы (или главы администраций) муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, члены представительных органов муниципалитетов, руководители структур государственной власти регионального уровня, представители прессы, некоммерческих организаций). Репрезентативность выборки обеспечивалась методом ее формирования, которое осуществлялось с использованием следующих критериев: место работы, занимаемая должность. Период сбора эмпирической информации - апрель-август 2015 г. Сбор информации проводился с помощью специально разработанного инструментария (бланка экспертного интервью), включающего формулировки ключевых вопросов по предмету исследования, которые должны были лишь сориентировать респондентов в предмете разговора. Интервью являлось глубинным, свободная и доверительная беседа с респондентами осуществлялась в среднем 1-1,5 часа. Для анализа информации, полученной в ходе экспертного интервью, использовались методы традиционного анализа.
Ряд вопросов исследования был направлен на выявление отношения населения и экспертов к использованию механизма выборов при формировании властных структур, в том числе и муниципального управления. Было выявлено, что треть опрошенных граждан признает для себя важность выборов в органы МСУ, а еще треть - важность всех выборов в равной степени, в том числе и в органы местной власти. Именно активное участие в выборах, с точки зрения респондентов, является тем инструментом, с помощью которого обычный человек может оказать влияние на ситуацию в стране [18, с. 74].
Анализ экспертных оценок существующего в современном российском обществе института выборов выявляет неоднозначность позиций представителей экспертного сообщества. С одной стороны, система прямых выборов, по мнению руководителей муниципальных управленческих структур, является одним из важнейших показателей демократичности социально-политического устройства общества. Однако, эффективность системы выборов зависит от ее качества. А эксперты отмечают несовершенство современных избирательных технологий. С точки зрения экспертов, жители муниципалитетов в ходе прямых выборов могут принять неоптимальное решение, подвергаясь подкупам и манипуляциям и находясь под воздействием СМИ («…во власть приходят люди, которые не только с профессиональной точки зрения не могут работать руководителями…, но…и по этическим, моральным и другим причинам…их нельзя…подпускать к руководству городом или поселком с любым бюджетом…»). Кроме того, в настоящее время население муниципальных образований не готово брать на себя ответственность за собственные решения, демонстрирует патерналистские ориентации по отношению к властным структурам различного уровня.