Статья: Выборы как инструмент формирования органов местного самоуправления в современной России: реальные муниципальные практики и перспективы использования

Ряд вопросов исследования был направлен на выявление степени готовности рядовых граждан к реализации своего активного избирательного права. Так, в ходе опроса жителей муниципальных образований было выявлено нежелание подавляющей части опрошенных избираться в органы МСУ в качестве должностных лиц (от 78% в 2012 г. до 80,4% в 2015 г.). Респонденты отметили основные причины подобной поведенческой модели: отсутствие достаточных способностей, знаний и квалификации для участия в этой деятельности (от 29,8% в 2012 г. до 23,5% в 2015 г.), недостаток интереса к подобного рода занятию (от 20,6% в 2012 г. до 19,1% в 2015 г.) и к политической жизни, в целом (от 14,4% в 2012 г. до 10,3% в 2014 г.), представление о невозможности оказывать влияние на что-либо, о низкой результативности и эффективности данной работы, тратить силы и время на которую не имеет смысла (от 11,2% в 2012 г. до 15,7% в 2015 г.), нежелание брать на себя ответственность за решение местных проблем (от 11,9% в 2013 г. до 6% в 2015 г.).

Большинство опрошенных граждан в исследованиях 2012-2014 гг. высказало мнение, что работать в системе местного самоуправления должны специально подготовленные специалисты (от 71,6% в 2012 г. до 67,4% в 2014 г.), а около трети респондентов считало, что формироваться органы МСУ должны из представителей местного населения (от 25,1 % в 2012 г. до 31,4% в 2014 г.). В инструментарий исследования 2015 г. был включен еще один вариант ответа на рассматриваемый вопрос («и те, и другие»), который был выбран половиной респондентов. Соответственно, снизился процент граждан, для которых характерны крайние позиции (специально подготовленные специалисты (36,5%), представители местного населения (10,7%).

Проведенный нами корреляционный анализ показал, что, чем выше респонденты оценивают степень влияния рядового гражданина на деятельность органов власти, тем больше выражена у них готовность реализовать активное избирательное право и быть избранными в органы МСУ в качестве должностных лиц, и наоборот (табл. 1).

Таблица 1. Готовность быть избранным в органы МСУ в зависимости от оценки степени влияния рядового гражданина на деятельность властных структур (2014 г.)

Если говорить о доле граждан, которые готовы реализовывать активное избирательное право и избираться в органы МСУ в качестве должностных лиц, то в количественном отношении она составляет около 1/10 населения.

Следует отметить, что для граждан характерен определенный абсентеизм и в реализации ими пассивного избирательного права. Так, электоральная активность населения при выборах в органы МСУ (по сравнению с выборами различного уровня) является чрезвычайно низкой. Лишь около 1/5 части респондентов констатировало свое участие в муниципальных выборах в течение последних 5 лет. Однако, если сравнивать эмпирические данные, полученные в разные годы, то можно выявить тенденцию к росту электоральной активности населения в муниципальные органы власти (20,7% в 2015 г. по сравнению с 13,9% в 2012 г.), которая проявилась, в частности, на муниципальных выборах 13.09.2015 г. в единый день голосования. В Тверской области осуществлялось избрание депутатов в представительные органы МСУ, и явка избирателей составила 34,5% [19]. При этом, уровень электоральной активности молодежи ниже, чем у представителей других возрастных групп. Наиболее электорально пассивными являются лица, не имеющие профессионального образования, а также граждане с высоким уровнем материального положения. Жители сельских поселений проявляют гораздо большую электоральную активность в выборах органов МСУ по сравнению с горожанами и жителями поселков городского типа. При этом, в ходе проведения исследования выявилась следующая закономерность: чем более информированы респонденты о ФЗ № 131, тем большую активность в выборах местного уровня они демонстрируют, и наоборот (рис. 1).

Рисунок 1. Зависимость электоральной активности в выборах органов МСУ от степени информированности о ФЗ № 131

Однако, несмотря на низкий уровень реальной электоральной активности граждан на муниципальных выборах, их потенциальная готовность принимать участие в выборах местной власти оказывается гораздо выше (от 25% в 2013 г. до 34,3% в 2014 г.).

Важное значение имеет анализ представлений граждан по такому дискуссионному в настоящее время вопросу как способ замещения должности главы местного самоуправления. Результаты проведенного авторами исследования показывают, что большинство респондентов выступает за проведение прямых выборов мэра города его жителями (от 83,3% в 2009 г. до 62,9% в 2011 г.). Лишь незначительная часть граждан убеждена, что мэр может быть избран депутатами городской думы из своего состава (от 5,8% в 2009 г. до 28% в 2011 г.). В ходе исследования 2012-2015 гг., проводившегося в муниципальных образованиях Тверской области различного типа, было выявлено, что треть жителей региона считает наиболее эффективным способом замещения должности главы МСУ (главы района, мэра города и т.д.) прямые муниципальные выборы (от 30,5% в 2012 г. до 32,5% в 2015 г.). Еще около четверти респондентов отмечают эффективность такого способа как решение общего собрания (схода) жителей, также предполагающего осуществление выборных процедур (от 24,6% в 2012 г. до 28,8% в 2015 г.). Такая позиция характерна, прежде всего, для населения сельских территорий. Следует отметить, что к 2015 г. значительно снизился процент граждан, поддерживающих практику избрания главы МСУ депутатами представительного органа (от 30,6% в 2014 г. до 9,2% в 2015 г.). Около 1/7 респондентов (от 17,5% в 2012 г. до 14,9% в 2015 г.) традиционно выступают за назначение главы муниципалитета «сверху» вышестоящими государственными органами (Губернатором области, Законодательным Собранием области и т.д.).

Данные, полученные по предыдущему вопросу, подтверждаются ответами на вопрос, впервые включенный в 2015 г. в исследовательский инструментарий. Респондентам, в частности, предложили дать оценку нового порядка замещения должности главы муниципального образования, вводимого в региональные практики МСУ с 2015 г. и связанного с осуществлением конкурсных процедур. Исследование показало, что более трети граждан отрицательно оценивают данное изменение в формировании системы органов МСУ (37,2%). Эта часть респондентов аргументирует свою точку зрения тем, что в рамках демократических политических систем должны существовать прямые выборы, без которых во властных структурах распространяется семейственность, они становятся коррумпированными.

Сторонники нового порядка замещения должности главы муниципалитета (26,2%) приводят следующую аргументацию в обоснование своей позиции: в ходе проведения прямых избирательных процедур населением может быть сделан неоптимальный выбор из-за отсутствия необходимой и достоверной информации о кандидате, а экспертная комиссия гораздо эффективнее осуществит оценку кандидатов на пост главы МСУ и предложит представительному органу наиболее профессионально подготовленные кандидатуры, имеющие опыт управленческой деятельности.

Анализ мнений и оценок представителей властных структур по данной проблеме позволяет выделить три основные позиции, занимаемые ими.

Первая группа экспертов демонстрирует отрицательное отношение к ликвидации прямых выборов глав муниципалитетов, считая не совсем демократичным отбор кандидатов на пост главы конкурсной комиссией, наполовину состоящей из представителей, назначаемых районной (для сельских поселений) или региональной властью (для муниципальных районов). Сторонниками данной точки зрения осознаются цели вновь формируемой модели замещения должностей глав муниципалитетов («…это…определенный фильтр для того, чтобы граждане в эмоциональном порыве не выбрали себе неадекватного главу…»). Однако значительным минусом новой модели, с их точки зрения, является фактическое отстранение рядовых граждан от участия в формировании органов МСУ и управлении своим поселением.

Вторая группа экспертов дает позитивную оценку конкурсным процедурам, внедряемым в систему замещения должностей глав муниципалитетов. С их точки зрения, конкурс - «…самый оптимальный вариант…» для муниципальных практик в условиях современной России. Конкурсные процедуры позволяют снизить финансовые затраты на процесс формирования органов МСУ, способствуют привлечению к управлению территорией высоко профессиональных специалистов и компетентных граждан, да и от различных популистских решений они являются своего рода «страховкой». Однако, такая модель рассматривается данной группой экспертов в качестве временной меры. Соответственно, эта модель будет ликвидирована и заменена более демократичным вариантом формирования муниципальных органов власти случае повышения уровня социальной зрелости и ответственности российских граждан («…потом надо смотреть, возвращаться, может народ уже и будет готов к прямым выборам…»).

Третья группа экспертов отрицательно воспринимает систему прямых выборов глав муниципальных образований, выступая, тем не менее, за выборность представительного органа МСУ. Система отбора кандидатур на пост главы МСУ конкурсной комиссией, наполовину формируемой губернатором региона, рассматривается сторонниками данной позиции в качестве наиболее эффективной и единственно правильной. С их точки зрения, влияние на систему МСУ со стороны каких-либо внешних сил будет неизбежным в ходе реализации любой модели замещения должности главы муниципалитета. Это влияние будет осуществляться либо со стороны губернатора («…напрямую назначает губернатор конкурсную комиссию, понятно, что подбор кандидатур будет зависеть от того,…кого видит губернатор…»), либо со стороны личности или структуры, которая осуществляла финансирование избирательной кампании («…ведь деньги должны откуда-то браться и как-то возвращаться…кто помог финансами, тот будет потом влиять…на будущего главу…»).

В ходе опросов было выявлено, что, если отказ от прямых выборов глав муниципальных образований оценивается населением Тверской области, в целом, негативно, и далеко неоднозначно представителями экспертного сообщества, то ориентация на совмещение полномочий главы муниципального образования и главы его администрации позитивно воспринимается как гражданами, так и экспертами. Так, согласно данным анкетного опроса, 43,9% (2015 г.) жителей Тверского региона положительно оценивают данную правовую норму. Сторонники совмещения должностных позиций главы муниципалитета и главы администрации отмечают, что наличие двух должностных лиц в муниципальном образовании снижает эффективность работы, чиновники перекладывают друг на друга ответственность за решение вопросов местного значения. Данная группа респондентов считает, что все важные полномочия по решению местных проблем должны находиться «в одних руках». Это повысит эффективность деятельности главы муниципального образования («будет больше порядка», «не будет разногласий»), уровень его ответственности перед населением («есть с кого будет спрашивать»). Кроме того, уменьшение числа чиновников, с их точки зрения, позволит экономить средства на содержание управленческого аппарата муниципалитета. Следует отметить, что более позитивно относятся к совмещению двух высших должностей в структуре управления муниципальным образованием представители старших возрастных групп. Более высокий уровень образования также является фактором, влияющим на формирование позитивных оценок подобного типа муниципальной практики. Положительные оценки характерны и для сельских жителей.

Отрицательное отношение части граждан (2015 г. - 24%) к системе совмещения должностей главы муниципалитета и главы его администрации связано с их представлениями о том, что, во-первых, одно должностное лицо не может эффективно выполнять весь круг возникающих в этом случае обязанностей, во-вторых, происходит концентрация в одних руках слишком большого объема власти, что может привести к коррумпированности и иным негативным последствиям. Наиболее отрицательно к системе совмещения муниципальных должностей относятся жители ПГТ.

Представители экспертного сообщества дали позитивную оценку системе муниципального управления, основанной на совмещении должностей главы муниципалитета и главы его администрации, и высказались за ликвидацию так называемой «двуглавой» модели МСУ. Совмещение двух высших должностей муниципальной власти рассматривается экспертами как наиболее эффективное в настоящее время. Во-первых, в условиях недостаточного финансирования муниципальных образований осуществление стратегического и тактического управления одним должностным лицом будет способствовать более эффективному решению вопросов местного значения («…важнее где-то пренебречь какими-то элементами демократизма, дискуссионности…лучше эффективная власть…правильнее, где…ответственный один человек, у которого все могут спросить…»). Во-вторых, эффективность функционирования муниципальных властных структур повышается в результате ликвидации конфликта между главой муниципального образования и главой его администрации, заложенного в самой природе «двуглавой» модели МСУ («… хотим мы или не хотим, все равно там искры летят, потому, что народ обращается и к одному, и ко второму, и оба обещают, и…противоречивые решения принимаются…»). В-третьих, становится более эффективным взаимодействие власти и населения, так как наличие одного руководителя (принцип единоначалия) является более понятным для простых граждан. В-четвертых, происходит снижение затрат на управленческие расходы.

Одной из задач исследования являлось изучение возможных моделей организации системы управления на местах, исходя из особенностей территорий и локальных сообществ.

Следует отметить, что представители муниципального экспертного сообщества связывают местное самоуправление с автономностью функционирования, ресурсной самодостаточностью, активным участием населения в решении местных проблем, с формированием структур муниципального управления самими гражданами в интересах жизнеобеспечения конкретных территорий и социального обслуживания местных сообществ. Однако, специфика местных условий и общая экономическая ситуация не позволяют в полной мере обеспечить реализацию принципов МСУ и предполагает дифференциацию подходов к формированию системы управления на местах. В ходе экспертного опроса обозначилось три таких модели.