Первая модель представляет собой классический вариант местного самоуправления, который может быть реализован в городах, поселках городского типа и крупных сельских поселениях. Указанные типы муниципалитетов характеризуются достаточной для формирования местных сообществ численностью социально разнородного населения, высоким уровнем самоуправленческого потенциала, а также наличием различных ресурсов, позволяющих обеспечить самодостаточность жизнедеятельности и автономность функционирования. Здесь применимы различные варианты избирательных процедур при формировании представительных органов, замещении должностей глав муниципалитетов, возможна реализация различных программ, предполагающих активное участие населения. Именно в подобных муниципальных образованиях представлены все категории граждан, в сознании которых в разной степени представлены ценности подданнического и активистского типов политической культуры: неактивные, потенциально активные, активные и инициативные граждане [15].
Вторая модель организации управления на местах может использоваться в небольших малонаселенных муниципальных образованиях и (или) в муниципалитетах с незначительным уровнем самоуправленческого потенциала населения. Она предполагает наряду с сохранением основных элементов классической модели местного самоуправления внедрение института старост, представляющих собой наиболее активных и инициативных граждан населенного пункта (деревни, села) и выступающих в качестве посредников между населением и представителями властных структур (главами поселений, районов). Особое значение социальный слой старост будет иметь в случае укрупнения сельских поселений («…в каждой деревне должен быть староста, и глава,…если не сход делает, то собрание старост. Староста…должен говорить от имени деревни…Прежде, чем принимать решение, он должен эту деревню…собрать…Староста будет первичным звеном…, с которым будет работать…глава поселения,…у него параллельно есть депутатский корпус…»).
Третья модель организации управления на местах - это патерналистская модель с развитой системой администрирования и минимизацией использования выборного механизма при формировании структур власти для территорий, где возможно только местное управление с осуществлением управленческого воздействия из-вне из-за их малонаселенности, отсутствия собственной ресурсной базы и т.д. Эта модель связана с формированием системы прямого администрирования со стороны либо государственных органов, либо органов муниципальных районов. Использование данного подхода необходимо применять при организации управления глубоко дотационными поселениями, характеризующимися ограниченной ресурсной базой и малой численностью населения, в основном, пенсионного возраста. Использование выборного механизма в формировании органов местной власти в данном случае представляется нерациональным. При этом, территории подобного типа и в настоящее время (в условиях соблюдения требований современного законодательства о местном самоуправлении) формируют патерналистские модели взаимодействия как муниципальной власти с населением, так и представителей муниципальных структур разного уровня друг с другом.
Результаты социологического мониторинга представлений рядовых российских граждан об институте выборов и глубинного интервьюирования экспертов в сфере местного самоуправления демонстрируют нам следующую картину. Как население, в целом, так и представители экспертного сообщества придают ключевое значение выборам как инструменту формирования органов власти в системе МСУ. У большинства респондентов механизм выборов имеет позитивные коннотации и связан с представлениями о демократических ценностях, о народовластии, о возможностях влияния рядовых граждан на принятие решений по совершенствованию общественного порядка и отстаивания собственных интересов. Однако, эффективность системы выборов напрямую зависит от ее качества (такая позиция особенно сильно прослеживается в высказываниях экспертов). А избирательные технологии, используемые в современной России, крайне несовершенны, не всегда позволяют обеспечивать качество формирования органов МСУ. Это, по мнению респондентов, и является одной из причин частичного отказа от использования прямых избирательных процедур, по крайней мере, при замещении должностной позиции главы муниципалитета.
В целом, если модели формирования администрации муниципального образования (исполнительно-распорядительного органа, осуществляющего свою деятельность на основе принципов единоначалия и назначения) и представительного органа муниципалитета, функционирующего на основе принципов выборности и коллегиальности в процессе принятия решений, не вызывают каких-либо значительных дискуссий, то модели избрания глав муниципалитетов дискутируются представителями власти и общественности. При этом, четко фиксируется тенденция к централизации власти, в том числе и на местном уровне, росту влияния государственных структур на деятельность МСУ и все большему сужению возможностей участия населения в формировании структур власти.
Указанная тенденция усиливается под влиянием таких факторов как традиционно низкая активность населения муниципальных образований, в том числе его абсентеизм в реализации активного и пассивного избирательного права, высокая степень распространенности патерналистских настроений и моделей поведения, характерных для политической культуры подданнического типа (по терминологии Г. Алмонда и С. Вербы). Все эти результаты сходны с данными многочисленных эмпирических исследований, проводимых в различных регионах России, и подтверждают выводы, сделанные многими российскими исследователями.
В связи с этим возрастает значимость полученных нами в ходе исследования результатов, свидетельствующих о преимущественном неприятии населением и экспертами безальтернативного варианта замещения должности главы муниципального образования. Большинство респондентов рассматривает возможность и необходимость возвращения процедуры прямых выборов глав муниципалитетов либо в ближайшей, либо в отдаленной перспективе (когда население обретет социальную зрелость и ответственность и освоит активистские модели поведения). Действительно, согласно данным нашего исследования, потенциальная готовность граждан реализовывать свое избирательное право, как правило, гораздо выше их реальной электоральной активности. Кроме того, сравнение эмпирических данных за разные годы демонстрирует тенденцию к росту электоральной активности населения в ходе выборов в органы МСУ, что нашло отражение в ходе муниципальных выборов 2015 г.
Исследование показывает, что формирование управленческой модели на местах должно быть альтернативным и обусловливаться различными факторами: определенной численностью населения, способного образовать местное сообщество, уровнем самоуправленческого потенциала населения, наличием разного вида ресурсов, делающих возможным организацию и реализацию самоуправленческих практик на местах. Одни территории могут представлять собой самодостаточные муниципальные образования с наличием определенных ресурсов для автономного самоуправления. Именно здесь становится возможным широкое применение различного типа избирательных процедур при формировании органов МСУ. Другие же территории, не имеющие достаточного самоуправленческого потенциала, должны управляться представителями государственной местной власти. Применение избирательных процедур в этом случае будет минимизировано. Следует отметить, что предложенная нами типология требует своего статистического обоснования, так как необходимо выявить зависимость использования модели местного управления (самоуправления) от численности населения, доли лиц с высшим образованием в его составе, уровня развития самоуправленческого потенциала граждан территории и других факторов. Соответственно, основываясь на положениях социально-экологического подхода, прикладные научные исследования должны быть направлены, прежде всего, на зонирование территорий по ключевым критериям, определяющим тип местной системы управления, а, значит, широту и характер использования механизма выборов в процедурах формирования муниципальных органов. Данный подход является достаточно новым в российских исследованиях системы местного самоуправления.
Таким образом, результаты проведенных нами исследований демонстрируют неоднозначность отношения к выборному механизму в системе формирования органов МСУ со стороны как населения, так и представителей региональных и муниципальных властных структур. Его использование в процедурах формирования системы управления территориями определяется особенностями социально-экономического положения муниципального образования, доминирующей у населения системой ценностных ориентаций и поведенческих установок и рядом других факторов. Результаты исследования показывают, что государство, региональные и муниципальные властные структуры, а также сами местные сообщества осуществляют поиск наиболее оптимальной модели функционирования МСУ, а также наиболее эффективных способов формирования органов МСУ, в частности, процедур замещения должности главы муниципального образования. Исследование выявляет усиливающуюся тенденцию к централизации власти, в том числе и на местном уровне, к усилению влияния государственных органов на деятельность МСУ и все большее сужение возможностей участия населения в формировании структур власти. Однако, отказ от прямых выборов глав МСУ рассматривается в качестве временной меры, связанной с неэффективностью современных избирательных технологий, слабой готовностью населения к участию в различных формах МСУ и недостаточным пониманием гражданами значения своих действий (или бездействия) для развития муниципального образования. Проведенные нами опросы фиксируют наличие у населения и представителей муниципальных структур стремления к сохранению основных демократических элементов в системе МСУ, в том числе, и процедуры прямых выборов. Возвращение к модели избрания главы муниципального образования населением в ходе прямых выборов будет возможным в результате постепенного изменения менталитета жителей региона, формирования у населения активистских установок, повышения уровня его ответственности за все происходящее в муниципальном образовании.
Основными направлениями дальнейших исследований являются: глубокое и всестороннее изучение как лимитирующих, так и мотивирующих факторов электоральной активности населения на муниципальном уровне; разработка методик для осуществления оценки взаимосвязи особенностей территорий и местных сообществ и моделей организации местного управления (самоуправления); статистическое обоснование зонирования территорий и типологизации моделей организации управления на местах; выявление условий, механизмов и инструментов активизации граждан, формирования местных сообществ как субъектов управления и совершенствования системы местного самоуправления в России.
Литература
1. European Charter of Local Self-Government ETS # 122 (Strasbourg, Council of Europe, 15.X.1985) // European Treaty Series. # 122. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Word/122.doc.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 1997-2016. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=200824&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.9125767415543884.
3. Верижникова Н.М. Актуальные вопросы механизма выборов главы муниципального образования // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2012. № 1. С. 25-27.
4. Москалев А.В., Бусыгин Л.И. Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном самоуправлении // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. Вып. 3(13). С. 30-36.
5. Правдин Д.Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2011. № 3. С. 38-41.
6. Постановление Конституционного суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом депутатов Государственной Думы» // Российская газета. Федеральный выпуск № 6853(282). 14 декабря 2015 г. URL: https://rg.ru/2015/12/14/ksrf-dok.html.
7. Доманов А. Жители Твери требуют возвращения прямых выборов мэра // Караван+Я. 2015. 9 октября. URL: http://untver.net/news/53dbda7e0df269293af5f126/5624c889fe32acb72fd8fc74 .
8. Ищенко О.А. Муниципальные выборы в системе народовластия (на примере Дальневосточного федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2005. URL: http://lawtheses.com/munitsipalnye-vybory-v-sisteme-narodovlastiya.
9. Савченко С.М. Электоральное поведение граждан в контексте модернизации современного российского общества: Автореф. дис. … канд. социол. наук: 22.00.04. Ростов-н/Д: Центр универсальной полиграфии, 2012. 31 с.
10. Миллс Р. Властвующая элита / Пер. с англ. Е.И. Розенталь, Л.Г. Рошаль, В.Л. Кон. М.: Издательство иностранной литературы, 1959. 844 с. URL: http://philofiot.narod.ru/Mills_Elite.pdf.
11. Данилов С.А., Володина С.В. Электоральное доверие: концептуальные профили и риск-факторы // Власть. 2015. № 8.С. 67-73.
12. Парк Р.Э. Городское сообщество как пространственная конфигурация и моральный порядок // Социологическое обозрение. 2006. Т. 5. № 1. С. 11-18.