3.2.2. Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и закона.
3.2.3. Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
3.3. "Навязанная" коррупциогенность.
4. Проявления коррупциогенности.
4.1. Формально-техническая коррупциогенность.
4.1.1. Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти.
4.1.2. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти.
4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).
4.3. Нарушение баланса интересов.
В настоящее время коррупциогенные факторы отражены в "Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить наиболее часто встречающиеся следующие основные проблемы, связанные с регулированием вопросов противодействия коррупции:
- превышение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов противодействия коррупции;
- несогласованность норм различных видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливаются меры по противодействию коррупции;
- дублирование положений нормативных правовых актов федерального уровня в законодательстве субъектов Российской Федерации;
- нарушение сроков приведения в соответствие с федеральным законом законов субъектов Российской Федерации;
- несогласованное с федеральным законодательством определение понятий, категорий; нечеткость в определении мер, направлений, принципов противодействия коррупции.
Еще одна проблема законодательства - степень учета и отражения социальных интересов. Ведь есть претензия - правомерная и неправомерная, есть законные и личные интересы.
В аспекте рассматриваемой темы следует сделать акцент на правовом опосредовании интересов, их устойчивости и сбалансированности. Но это происходит не без юридических противоречий.
Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге "Борьба за право" (1872 г.) обосновал подход к праву как законно защищаемому интересу. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением и, ограждая себя, должно его уничтожить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызывают сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права. При всяком нарушении права правообладатель должен оказать сопротивление - и народ, и человек.
Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защите и нарушениях этих интересов. Категория законного интереса получила разработку в юридической литературе как в прошлом десятилетии, так и в современный период, особенно в трудах А.В. Малько. По его мнению, законный интерес есть отраженное в объективном праве либо вытеснение из его общего смысла и в определенной степени гарантированного государством юридическое дозволение. Оно выражает стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей.
Если для субъективных прав характерна обеспеченность юридическими действиями других лиц, то законные интересы отражают лишь разрешенность действия как своего рода правовое стремление. Отдельные законные интересы могут трансформироваться в субъективном праве и побуждать к восполнению правовых пробелов.
Каково же отношение закона к интересу?
Используются разные юридические формулы. В гражданском законодательстве широко применяется категория интереса и законного интереса. Граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.
Ограничение гражданских прав возможно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты законных интересов других лиц (п. 2 ст. 1 ГК). Вместе с тем своего рода презумпция защиты общественных интересов заложена в содержании статьи 10 ГК о пределах осуществления гражданских прав, статьи 426 ГК о публичном договоре и др.
Категория законных интересов закреплена в ст. 1, 7, 56 Семейного кодекса Российской Федерации.
Другим способом регулирования законных интересов является закрепление гарантий реализации их прав. Конституционное право граждан на объединение включает в себя создание на добровольной основе общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей. Таково содержание ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях". И далее там же установлено: создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Известной корреляцией служит ст. 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в которой одним из полномочий общественных экологических объединений является защита экологических прав и интересов населения.
Публичный интерес, признанный и защищенный законом, служит своего рода базовой нормативной ориентацией для деятельности соответствующих структур. Так, в норме - дефиниции местного самоуправления установлено, что самостоятельная деятельность населения строится, исходя из интересов населения. А представительный орган местного самоуправления - есть выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Такой смысл п. 1 ст. 2 и ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Законные интересы могут быть признаны в качестве прямого объекта охраны закона и защиты правоохранительных органов. В ст. 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" установлено, что Высший Арбитражный Суд рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Согласно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Как видно, законный интерес отражает легальное признание интересов граждан и всех социальных общностей. Этот интерес может быть строго выражен в праве и иметь адекватную юридическую форму, может презюмироваться из конституционных норм и природы статуса граждан и юридических лиц, может признаваться и защищаться законом и государством.
В то же время социальный интерес может считаться законным скорее как фикция, как мнимый. В этом случае притязания его носителей будут ложными и откровенно посягающими на правовой порядок. Но не признанные скрытые законные интересы могут иметь и прогрессивный характер, могут "разрывать" устаревшие юридические формы и побуждать к установлению новых. Тогда подобные интересы приобретают открыто-легальный характер и получают официальное признание.
Поэтому столь необходимо выявить причины и виды нарушений законных интересов. Различные социальные интересы в обществе нередко облекаются в юридическую или квазиюридическую форму, о чем говорилось выше, и порождают взгляды, позиции и действия, препятствующие удовлетворению законных интересов. Это выражается:
а) в непризнании законных интересов;
б) в игнорировании законных интересов;
в) в воспрепятствовании осуществлению законных интересов;
г) в бездействии по поводу реализации законных интересов;
д) в выдвижении и отстаивании противоправных интересов.
Часто противоречия интересов происходят на оси "публичные интересы или частные интересы". Вместо обеспечения их легального соотношения, установленного законом, и подвижной иерархии в разных сферах, взаимодополнения наблюдаются столкновение и острая борьба публичных и личных интересов. Между тем именно в этой дихотомии заложен своего рода баланс, предотвращающий юридические коллизии и противоречия. Автор специально анализировал данную проблему*(11).
Проявление законности в обществе зависит и от уровня правосознания и правовой культуры граждан. Одной из причин нарушения законности является низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе. Кризис правосознания во многом обусловлен положением, сложившимся в правовой сфере, существенным разрывом между нормами и реальными общественными отношениями, отсутствием эффективного процесса правотворчества, деятельности государственных органов и должностных лиц.
Правовая природа данных категорий неоднозначна. Некоторые авторы включают категории "правосознание и законность", "правосознание и правовая культура" в механизм административно-правового регулирования. Однако теория права, формируя общее понятие "правовое регулирование", не рассматривает детали отдельных общих элементов его механизма, в данном случае не акцентирует внимание на роли субъектов правореализационного процесса, что представляется методологически правильным*(12). Следует согласиться с А.П. Шергиным в том, что ни правовая культура, ни правосознание, являясь внутренними интеллектуальными составляющими, не обладают качеством регулятора общественных отношений. Теория права правильно определяет понятия "законность", "правосознание" и "правовая культура" как самостоятельные юридические конструкции, занимающие самостоятельное место в системе правопорядка*(13).
Правовое сознание - одна из ключевых проблем юридической науки, исследование которой дает возможность показать деятельность классов, социальных групп, индивидов в сфере права, их ценности и установки, истоки и механизмы правомерного и противоправного поведения, пути и формы целенаправленного правового воспитания членов общества, формирования юридической культуры. Правосознание дает представление людей о праве и отражает понимание людьми содержания прав и обязанностей, их представления о существующем праве, о необходимости изменения норм права. Правосознание представляет собой совокупность взглядов, идей, выражающих отношение людей к праву, законности, правосудию, их представление о том, что является правомерным или неправомерным. Следовательно, взаимовлияние правосознания и уровней законности в обществе неизбежно. В юридических и социальных науках правосознание определяют как теоретическое и эмоционально-ценностное восприятие и осознание господствующих в обществе идей о существующем или желаемом государстве, праве и правосудии, выраженное в совокупности знаний, чувств, переживаний, определяемых политическими интересами и ценностями*(14). Из этого следует, что правосознание представляет собой одну из форм общественного сознания, систему правовых взглядов, теорий, идей, в которых отражаются отношения личностей, социальных групп, общества к имеющемуся праву. Правовое сознание общества, отдельных групп, индивидов органично связано с правом как целостным социальным институтом, с его возникновением, функционированием и развитием, с правотворчеством и правоприменением, иными сторонами правового бытия общества.
Правосознание можно оценивать как единое целое, так и по составным частям: правовым знаниям (правовой информированности) и отношению к правовым явлениям*(15). Поскольку право определяет общественно полезные формы поведения и под запретом общественно опасные, то правосознание вызывает определенное отношение. Это отношение может выражаться в том, что личность осознает ценность права в жизни общества и следует его требованиям, но также индивид может считать право ненужным и бесполезным. Правосознание является достаточно сложным образованием. Относительная самостоятельность правосознания (по отношению к правовой реальности) обусловлена влиянием на него совокупности материальных и духовных явлений*(16). Специфика правосознания определяется тем, что она отображает юридическую реальность с позиций сложившихся в обществе принципов и нормативных предписаний. Она имеет оценочную природу, причем оценивается не только само право, но и то, что подлежит юридическому урегулированию. В нем отражаются объективные свойства социальных процессов, поступков, общественных отношений, которые требуют нормативной оценки. Правосознание является не только отражением в сознании личности, социальной группы, общества, но и является средством воздействия на правовую систему государства, так как правосознание - это еще и взгляды, идеи, выражающие отношение людей к праву, законности, правосудию, их представление о том, что является правомерным или неправомерным.
Формирование правосознания происходит в интеллектуальной сфере, в результате взаимодействия личности с другими индивидами и группами людей и осмысления полученных сведений.
В процессе правовой социализации, согласно утверждению Г.Г. Шиханцова, у человека (под влиянием различных социальных факторов и личностных особенностей) может сформироваться правосознание только на познавательном уровне (например, как сумма правовых знаний). Это далеко не всегда обеспечивает правомерное поведение, так как человек может знать, что нельзя нарушать закон, и, тем не менее, его нарушать*(17).
Если правосознание сформировано на оценочном уровне (человек не только знает закон, но и положительно его оценивает), то и это не всегда гарантирует правомерное поведение. Чтобы стать настоящим стимулом и регулятором правомерного поведения, правовые знания должны перейти в ценностные установки, получить эмоциональную окраску, стать внутренним убеждением и закрепиться в привычную форму поведения. Таким образом, правомерное поведение обеспечивается сформированностью всех функций (уровней) правосознания. Функции правосознания во многом определяют его структуру. Так, соответственно трем функциям правосознания (познавательной, оценочной и регулятивной) определяются основные функциональные компоненты правосознания (интеллектуальный, интеллектуально-эмоциональный, интеллектуально-эмоционально-волевой). Познавательной функции соответствует определенная сумма юридических знаний и умений, или правовая подготовка. Оценочной функции отвечает система оценок и мнений по юридическим вопросам, или оценочные отношения к праву и практике его исполнения и применения. Регулятивная функция осуществляется за счет социально-правовых установок и ценностных ориентаций.
В основе социально-приспособительной деятельности людей лежит минимальная сумма знаний (интеллектуальный компонент) об объектах и объективных условиях такой деятельности. Но правовая подготовка людей не исчерпывается их формальными юридическими знаниями. Ведь познавая действительность, люди не остаются равнодушными к полученным знаниям. Они соотносят их с прошлым опытом, потребностями, интересами, целями деятельности. Познанные свойства объектов определенным образом переживаются. Возникает новое, на этот раз уже интеллектуально-эмоциональное образование - психическое отношение к объектам познания и практической деятельности (определение субъективной значимости объекта как хорошего или плохого, полезного или вредного, приемлемого или неприемлемого и т.п.).
Структура правосознания состоит из нескольких типов оценочных отношений:
отношения к праву (его принципам, институтам и нормам);
оценочные отношения к правовому поведению людей;
к правоохранительным органам и их деятельности;
к собственному правовому поведению (правовая самооценка).
Однако сами по себе оценочные отношения как интеллектуально-эмоциональные образования без сил, играющих роль пусковых и движущих механизмов деятельности, еще не обладают способностью практической реализации. Такую роль выполняет волевой компонент, формирующий готовность действовать в определенном направлении. Включение этого компонента приводит к новым, теперь уже интеллектуально-эмоционально-волевым образованиям. Эти образования проявляются в ценностных правовых ориентациях (целях, идеалах, убеждениях, которые определяют отношение индивида к правовой действительности) и правовых установках (готовности определенным образом воспринимать правовые нормы и в соответствии с этим действовать).
По мнению Е.В. Змановской правовое сознание может включать:
знание законов и их понимание;
принятие правил как личностно значимых, убежденность в их полезности и справедливости;
готовность, умение и привычку действовать в соответствии с законами и правилами.
В то же время правомерное поведение личности возможно при недостаточной правовой подготовленности, так как мораль и право неразрывно связаны, и личность, разбирающаяся в вопросах морали, которой присущи честность, порядочность, добросовестность, доброжелательность, человечность, ответственность, организованность, интуитивно угадывает, что справедливо, а что нет. Таким образом, личность, находящаяся на достаточно высоком уровне морального и интеллектуального развития, обладает неким фундаментом ее правомерного поведения. Вместе с тем взаимоотношения личности с правовой системой, предусматривающие недопущение ею правонарушений (в том числе неосторожных), предполагают, чтобы она была развита и в правовом отношении*(18).