Отсутствие адекватной и неотвратимой ответственности за совершение экологических правонарушений формирует нигилистическое отношение не только к применению экологического законодательства, но и права в целом, учитывая, что безнаказанным остается фактическое попрание конституционного права на благоприятную окружающую среду. В связи с изложенным полагаем, что только формирование регулятивных норм и норм об ответственности в комплексе может положительно повлиять на состояние законности в экологической сфере.
Подводя итог изложенному, следует констатировать, что на состояние законности в сфере экологии в Российской Федерации влияют следующие негативные факторы:
- продолжающееся в последние годы ухудшение объективного состояния окружающей среды: изменение климата с плохо прогнозируемыми последствиями для всех элементов экосистемы; усиливающаяся тенденция к исчезновению целых биологических видов; потеря крупными реками и омывающими Россию морями рыбохозяйственной, природоохранной и рекреационной значимости; сохранение проблемы утилизации отходов; загрязнение водных объектов, атмосферного воздуха, почв;
- несбалансированность действующего законодательства, его внутренние противоречия, уклон в сторону "монетизации" природоохранной сферы, попыток придания экологическим правоотношениям явно экономического содержания без учета специфики предмета регулирования;
- ослабление и децентрализация системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, сокращение численности государственных инспекторов; передача ряда федеральных полномочий в этой сфере субъектам Российской Федерации; финансирование природоохранных мероприятий по остаточному принципу;
- некачественная работа государственных органов по противодействию правонарушениям в экологической сфере; недостаточная штатная численность и техническая оснащенность специализированных подразделений полиции; отсутствие на местах квалифицированных кадров, способных качественно проводить расследование по делам об экологических преступлениях.
Авторы предлагаемой заинтересованному читателю монографии поставили перед собою цель изучения, исследования и анализа теоретических, а также практических аспектов законности, как социального явления, определяющего меру эффективности функционирования правовых систем (то есть, внутригосударственного права, как такового, национальных законов и иных нормативных правовых актов) современных государств.
Миропорядок (международный правопорядок), как мера эффективности функционирования международно-правовой системы и регулирующего воздействия формирующих ее международно-правовых актов, а также правовое обеспечение, гарантии сохранения миропорядка (международного правопорядка) нельзя рассматривать в отрыве от проблематики обеспечения внутригосударственных правопорядков и законности. Это две неразрывно связанные друг с другом составные части двуединой задачи, решение которой будет означать торжество права в трансграничном измерении. Предвосхищая содержание настоящей главы, следует констатировать, что сохранение миропорядка в системе международных отношений и поддержание правопорядка, законности в государствах взаимозависимы. Во многом от того, насколько надежным будет миропорядок, зависит правопорядок и законность во внутригосударственных правовых пространствах и наоборот. Именно этим обусловлена очередная*(461) попытка научного исследования и обоснования различных теоретико-практических аспектов состоятельности, а также действенности предназначенного для обеспечения миропорядка международного правового регулирования отношений, составляющих предмет современного*(462) международного права. Востребованность необходимости изучения преимуществ и недостатков международно-правового, в основе своей, межгосударственного регулирования в сопоставлении с анализом изъянов и достижений в правовом регулировании отношений, формирующихся на суверенных и юрисдикционных территориях, логически объективирована наблюдающимся в настоящее время усилением взаимодействия и, как следствие этого, взаимозависимости международного права и права внутригосударственного (национального) в процессе упорядочения поведения участников правоотношений в пределах всей глобальной нормативной системы*(463).
Перед началом изложения материала, воплотившего итоги осуществленной в обозначенном в начале главы направлении работы, следует определиться в терминологии.
В процессе исторического развития правовой науки дефиниции "законность" и "правопорядок" уже давно получили заслуженное признание и свое место "под солнцем юриспруденции". При многообразии вербальных трактовок этих понятий, а также плюралистической вариативности их сущностного, функционального содержания, совсем не просто отыскать наиболее удачные из имеющихся или сформулировать принципиально новые парадигмы толкования законности и правопорядка. Учитывая эти обстоятельства, ограничимся теми апробированными конструкциями, которые, как представляется, наиболее полно и объективно выражают их суть: "Законность есть предъявление ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам единого требования строжайшего, точного и неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, соблюдение которого (то есть упомянутого единого требования) обеспечивается общественными и государственными мерами"*(464). "Правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности"*(465). Возникает естественный вопрос о возможности экстраполяции этих правовых категорий на международно-правовую систему и целесообразности их применения для установления качества средств и методов, в данном случае, международно-правового регулирования. В настоящее время в доктрине международного права можно выделить две группы доктринальных воззрений на эту проблему*(466).
Принимая во внимание разнообразие форм соотношения систем международного и внутригосударственного права в процессе регулирующего воздействия на общественные отношения в глобальной нормативной системе, выявляющего, в зависимости от продуктивности и результативности их функционирования, приоритетную роль одной из этих правовых систем или их паритет в регламентационном процессе*(467), следует определить, какими являются основные направления развития взаимовлияния этих двух правовых систем, непосредственно детерминирующего степень приемлемости исследуемого международно-правового регулирования, предназначенного для укрепления миропорядка и придания ему стабильного характера*(468). В этой связи, а также учитывая многоуровневый и разновекторный характер*(469) правового регулирования, явно обозначившийся на переживаемом этапе исторического развития, плюрализм используемых в современных государствах и в международных отношениях приемов, устанавливающих новые правила поведения участников правоотношений, представляется, что было бы логичным рассмотреть:
1. Обеспечение миропорядка потенциалом международного права;
2. Формы и степень влияния международного права на обеспечение законности и правопорядка во внутригосударственных правовых пространствах;
3. Роль внутригосударственного (национального) права (правопорядка и законности) в укреплении миропорядка.
Следует отметить, что осуществляемое в настоящей главе и в монографии научное исследование по обозначенному предмету, не является первым*(470). Это обстоятельство обязывает авторский коллектив избегать повторений уже ранее опубликованных и обнародованных результатов научной аналитической работы по заданной тематике и указывает на необходимость исследования тех авангардных социально-правовых событий, а также юридических фактов и явлений "последнего поколения", которые характеризуют и составляют новую правовую палитру мира начала XXI века.
Предвосхищая наблюдаемое сегодня развитие глобальной нормативной системы и рассуждая на заре становления науки международного права об основах мироустройства, а также о том, как право может обеспечить его дальнейшее существование, профессор Университета города Болонья и постглоссатор римского права Бартоло де Сассоферрато (1314-1357) в самом знаменитом своем научном труде*(471) мотивировал придание большего значения происходившей в тот период перестройке до тех пор существовавшего иерархического порядка межгосударственных отношений в средневековой Европе, в результате которой отношения между государствами стали строиться и регулироваться на основе их равенства. Его перспективные долгосрочные прогнозы совершенствования правового регулирования оказались верными, так как в последствии горизонтальное договорно-правовое регулирование межгосударственных отношений, укрепившееся в Европе, а затем и в мире, стало основанием появления вошедшей в правовой понятийный аппарат и уже упоминавшейся дефиниции "миропорядок"*(472), обеспечение которого, по мнению большинства ученых прошлого и настоящего, возможно только комбинированным регулирующим воздействием договорных и обычных норм общего международного права, а также внутригосударственного права*(473) на весь спектр общественных отношений, в настоящее время все более и более становящихся в своем содержании трансграничными в силу продолжающегося обще цивилизационного поступательного развития.
Обеспечение миропорядка потенциалом международного права
Современная научная отечественная и зарубежная доктрина международного права, исходя из приоритета договорного регулирования международных отношений, формировавшегося за последние полтора столетия, традиционно и, даже, в какой-то степени, если можно так сказать, преюдиционно, подтверждают жизнеспособность концепции обеспечения миропорядка, прежде всего, посредством соблюдения писаных международных нормативных правовых договорных актов*(474). Такая доктринальная научная концепция выкристаллизовалась благодаря некоторым, способствовавшим этому, воззрениям известных ученых. Так, например, Г. Кельзен воспринимал и оценивал международное право только сквозь призму значения и роли права внутригосударственного, приходя к выводу, что обеспечиваемый международным правом миропорядок является "примитивной системой",*(475) которая лишена многих правовых механизмов, функционирующих в национальном праве и предназначенных для эффективного применения санкционных мер императивного характера в целях принуждения субъекта права к должному поведению. В этой связи он формулирует вывод о том, что для придания международному праву минимальной степени эффективности в обеспечении миропорядка, крайне важно имплементировать усилиями государств соответствующие признанные всеми ими или большинством из них основные, базовые нормы (Grundnorm), соблюдение которых могло бы закрепить незыблемость миропорядка при сохранении безусловного и бесспорного правового паритета между внутригосударственными (национальными) правопорядками*(476). Такие нормы, по его мнению, могут быть только, или преимущественно, договорного правового генезиса*(477). Соавторы*(478) сборника,*(479) полностью посвященного проблеме поддержания всеобщего мира и обеспечению глобальной международной безопасности, то есть, миропорядка, обозначая свою общую позицию и соглашаясь с вышеизложенной точкой зрения Г. Кельзена, заявили со страниц сборника, что "проблема обеспечения миропорядка, разоружения и безопасности заключается, прежде всего, в отсутствии системы жизненно важных международных договоров, действие которых позволило бы создать наднациональную правовую гарантию существенного уменьшения риска изначальной агрессивной враждебности одного или нескольких государств в отношении другого или других, а также исключения естественного противодействия этому"*(480).
Дальнейший ход истории и происходивший параллельно с ним процесс развития международного права, явились наглядной иллюстрацией правдивости вышеизложенного*(481). Тем не менее, очевидно, что будущее миропорядка в XXI веке будет определяться не только количеством заключаемых международных договоров, а также качеством, эффективностью и продуктивностью их исполнения, но и иными факторами, выражающими скрытые и в недостаточной мере использованные регулятивные возможности современного международного права, служащие основанием для дальнейшего заключения и исполнения международно-правовых договоров (актов).
Общественное мнение. Его значение, как фактора обеспечения миропорядка, в том числе, и посредством исполнения международно-правовых актов, трудно переоценить, несмотря на то, что никогда в истории международного права ему не уделялось надлежащего внимания*(482). На необходимость и, в будущем, неизбежность правовой оценки общественного мнения, влияющего на перспективное мироустройство, указывали разработчики Статута Лиги Наций после окончания Первой мировой войны еще в 1918-1919 годах, подчеркивая, что "международное мнение является выражением консенсуса мнений всех и каждого индивида, из которых состоит суверенная нация, народ. Именно на основе этого мнения должны быть сформулированы и приняты международные правила поведения таким же образом, как и национальные правила поведения. Поэтому международное право и мироустройство будущего не могут быть воплощением только воли дипломатов, преподавателей высших школ или юристов, а должны зависеть от простого человека"*(483). Формы и способы организации, а также непосредственного выявления общественного мнения могут быть как традиционными, в виде референдумов, опросов, плебисцитов, анкетирования, так и нетрадиционными (учреждение и деятельность электронных правительств, альтернативных органов самоорганизации населения, создание условий для развития так называемой "народной дипломатии", деятельность "послов доброй воли", участие общественности в наблюдательных миссиях и благотворительных акциях, деятельность некоммерческих организаций и иных общественных объединений, а также сообществ)*(484). Представляется, что при данных обстоятельствах, мнение общественности, населения в условиях демократического политического и правового режима, может решающим образом детерминировать внедоговорное правомерное поведение государства в международных отношениях, определить целесообразность исполнения им обязательств и реализацию прав, предусмотренных действующим международным правом, в том числе, и для обеспечения миропорядка. Показательными примерами роли общественной воли при принятии государством международно-правовых решений во внедоговорном порядке служат: выход Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского Союза; отказ Королевства Нидерландов одобрить Договор Европейского Союза об ассоциации с Украиной и присоединиться к нему; решение Греции не выполнять рекомендации Европейского Союза о проведении мероприятий для выхода из финансового кризиса, "судьба" Европейской Конституции, отвергнутая некоторыми государствами - членами Европейского Союза, признавшими обязательными для себя итоги организованных и проведенных там референдумов, и многие другие.
Социализация международного права. Общественное мнение в обеспечении миропорядка должно быть основано на компетентном понимании людьми природы и сущностных характеристик происходящих в системе международных отношений явлений. Во многом это зависит от того, насколько продуктивным будет распространение знаний о международном праве среди населения. Это, в свою очередь, поспособствует усилению влияния физических лиц на регулирование международных отношений и формирование нового, в наибольшей степени учитывающего интересы общественности, миропорядка. В этой связи нельзя не отметить такие проводимые с этой целью акции, как организация участия специалистов и, в том числе, не имеющих юридического образования, представителей общественности в деятельности договорных органов Организации Объединенных Наций, учрежденных для обеспечения надлежащего исполнения универсальных международных договоров, преимущественно в сфере международно-правовой защиты фундаментальных прав и свобод человека; привлечение населения к работе органов Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и пр. Это сотрудничество общественности и традиционных субъектов международного права гарантирует интернационализацию правового инструментария обеспечения миропорядка, как еще одного потенциального компонента современного международного права. По мнению известного чилийского юриста-международника Алехандро Альвареца, появление рассматриваемого в настоящее время и укрепляющегося фактора обеспечения миропорядка обусловлено, прежде всего, изменениями условий жизни народов*(485). Кроме того, он отметил начавшийся в ХХ веке и развивающийся сейчас процесс "социализации" международного права, а также миропорядка, как продукта его функционирования*(486). Не вызывает сомнений то обстоятельство, что и общественное мнение, и популяризация знаний о международном праве среди не подготовленного в юридическом плане населения, как внедоговорные и нетрадиционные стимуляторы формирования современного миропорядка, служат дальнейшему развитию определяющих своеобразие международного права методов договорного и обычного правового регулирования отношений, складывающихся в международной системе. Они показательным образом иллюстрируют и подтверждают правоту приведенных ранее доктринальных воззрений Ю.А. Тихомирова о новейших качествах правового регулирования современности в системах как внутригосударственного, так и международного права, использующего социальные ресурсы для самоусовершенствования и усиления собственного потенциала.
Использование саморегулирования в международном праве свидетельствует о наличии еще одного правового "резерва", применение которого в наше время субъектами международного права, прежде всего, государствами и международными организациями, усиливает роль и значение международного права в установлении должного и востребованного мировым сообществом миропорядка. Саморегулирование поведения субъектами международного права и права вообще, как теоретическая концепция и правовой феномен, наблюдаемый в правоприменительной сфере и ставший предметом научного исследования, известен давно*(487). В ХХ веке концепция правового саморегулирования рассматривалась и разрабатывалась в контексте исследования международной правосубъектности, компетенции и деятельности международных организаций в изменившихся исторических и правовых условиях. Многообразие объектов современного на тот период международного права и дальнейшее его развитие привели к тому, что концепция правового саморегулирования распалась на две составные части: на концепцию "имманентной компетенции" и концепцию "подразумеваемой компетенции". Содержание первой из них сводится в общих чертах к тому, что любая международная организация может предпринимать действия (имеются в виду, конечно, правомерные действия, не противоречащие нормам действующего международного права и не нарушающие их - прим. С.В.Ш), необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава организации. Сущностная характеристика и основное содержание сопредельной концепции "подразумеваемой компетенции" были изложены в консультативном заключении Международного Суда Организации Объединенных Наций по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе Организации Объединенных Наций, следующим образом: "По международному праву должно предполагаться, что Организация Объединенных Наций имеет такие полномочия, которые, хотя, они прямо и не предусмотрены ее Уставом, тем не менее предоставлены ей в силу логики вещей, как существенно необходимые для выполнения ее обязанностей. Следует исходить из того, что члены Организации Объединенных Наций, возлагая на нее определенные функции, соответствующие обязанности и ответственность, предоставили ей компетенцию, необходимую для эффективного осуществления этих функций"*(488). Теоретические аспекты и формы практического воплощения этих концепций в достаточной степени исследованы*(489).
В начале XXI века правовое саморегулирование в международно-правовой системе, как один из методов воздействия права на международные отношения, не потеряло своей значимости. Для современных межгосударственных объединений продолжает быть характерной ситуация, когда ими принимаются акты не предусмотренные их учредительными документами*(490). Тем не менее, следует обратить внимание на то обстоятельство, что в настоящее время такая компетенционная дискретность в деятельности международных организаций и иных межгосударственных объединений, а также входящих в них субъектов, приобрела новые формы, получила свое дальнейшее качественное развитие и продолжает существовать не сама по себе, а способствует укреплению миропорядка, обеспечению мира и безопасности, добросовестному исполнению международных правовых актов в точном соответствии с принципом pacta sunt servanda и на основании требований, предусмотренных jus cogens generalis. В этом смысле показательными примерами служат те решения, которые принимаются уполномоченными органами, а также должностными лицами Европейского Союза с целью создания необходимых правовых условий для применения методов правового саморегулирования в этой международной организации.
Действительно, за последнее пятнадцатилетие в Европейском Союзе стали использоваться нетрадиционные, ранее исключавшиеся его учредительными и базовыми актами методы правового регулирования.
Как известно, международные отношения в Европейском Союзе формируются преимущественно в трех плоскостях: Государство-член Х (юридические или физические лица государства Х) - Государство-член Y (юридические или физические лица государства Y): (нижний горизонтальный уровень регулирования);
Государство-член (юридическое или физическое лицо этого государства) - Институция (должностное лицо) Европейского Союза (вертикальное регулирование);
Институция (должностное лицо) Европейского Союза - Институция (должностное лицо) Европейского Союза (верхний горизонтальный уровень регулирования).