Второй тенденцией законодательного регулирования избирательного процесса является смена избирательных систем, в том числе: введение порядка избрания (путем всеобщих прямых равных и тайных выборов) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а позднее введением альтернативного порядка избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совершенствуется избирательная система на уровне субъектов Российской Федерации с целью более активного вовлечения политических партий в избирательный процесс и обеспечения максимального участия политических партий, как в избирательном, так и политическом процессах. В 2014 году восстанавливается смешанная избирательная система на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Указанные изменения способствуют, с одной стороны, более активному участию населения в управлении делами государства, а, с другой стороны, обеспечению самостоятельности и независимости данных органов и более последовательному претворению принципа разделения властей, как одному из важнейших принципов формирования демократического общества.
Однако следует отметить, что столь мобильная законодательная подвижность избирательных систем, во-первых, не способствует установлению законности. Во-вторых, подрывает основы доверия населения к власти, выборам и избирательному процессу. В-третьих, влечет электоральную "раздражительность", непонимание и дезориентацию населения в избирательном процессе.
Проводимые на протяжении всего действия Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" процессы корректировки избирательного законодательства в целом свидетельствуют о несовершенстве правового регулирования в этой сфере. Несмотря на то, что сделан большой шаг в сторону повышения качественности правового регулирования и, соответственно, законности избирательного процесса, остается еще много неразрешенных проблем. Таких как, например, правовое регулирование подкупа избирателей, правовое нивелирование латентных форм воздействия на волю избирателей через финансовые механизмы и механизмы управления, противодействие "черным" пиар-технологиям, механизмам фальсификации выборов посредством "каруселей" и иных технологий и др.
Важным аспектом повышения доверия со стороны населения к избирательному процессу стало обеспечение его информационной доступности (установление камер на избирательных участках и возможность наблюдения за выборами через онлайн-трансляции).
Вместе с тем данные социологических опросов свидетельствуют о наличии негативных факторов законности в рассматриваемой сфере. Так, по данным опроса, проведенного ВЦИОМ, 37% респондентов назвали точную дату выборов, 9% назвали другую дату, а 54% респондентов либо слышали впервые, либо не ответили, либо затруднялись в ответе. 67% респондентов точно знали адрес избирательного участка или знали, где он находится, 29% не знали, где находится избирательный участок, и 4% затруднялись ответить. На вопрос: примут ли участие в выборах: 42% ответили, что точно примут или скорее примут, 8% - скорее не примут, 20% - точно не примут, 18% - пока не определились и 3% - затруднялись ответить. И только 39% респондентов слышали о том, что в 2016 году выборы будут проходить по смешанной избирательной системе*(425). Интересно также, что практически 1/4 респондентов - (24%) не собиралась смотреть теледебаты кандидатов, даже если на них случайно "наткнутся", 19% - планировали посмотреть, 24% - станут смотреть, если на них "наткнутся", 23% - посмотрят, если параллельно не будет ничего более интересного, 8% - будут смотреть видео и отрывки в "Интернете" и 2% - затруднялись ответить.
Из этого следует, что, несмотря на доступность информации о дате, времени и месте проведения выборов, вопрос информирования избирателей о проведении выборов пока остается недостаточно реализуемым, а также достаточно высокий процент абсентеизма, одной из причин которого является недоверие к власти и к избирательной системе, что не может не влиять на состояние законности.
Помимо совершенствования правового регулирования и информационного обеспечения сопровождения выборов, важное значение для уровня законности имеет правоохранительная система, обеспечивающая защиту граждан в этой сфере.
По данным МВД России, 18 сентября 2016 года для обеспечения правопорядка на 97 тыс. избирательных участках в 85 субъектах Российской Федерации было задействовано около 300 тыс. сотрудников органов внутренних дел. Существенную помощь полиции органам оказывали военнослужащие Росгвардии, представители частных охранных организаций, добровольных народных дружин и общественных формирований, казачества. В результате принятых мер силами правопорядка не было допущено серьезных нарушений, способных повлиять на итоги выборов. Локальные инциденты были зафиксированы на избирательных участках и прилегающих к ним территориях в Алтайском крае, г. Москве, Ростовской, Самарской, Тверской и Челябинской областях*(426).
В 2016 г. органами прокуратуры при осуществлении надзора в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина выявлено 6437 нарушений законов об избирательных правах, что на 13% больше, чем в 2015 г. Вместе с тем, в 2016 г. на 23% уменьшилось количество выявленных незаконных правовых актов - 766, что, несомненно, свидетельствует о повышении качества правового регулирования в избирательной сфере. По выявленным нарушениям законов прокурорами, в том числе: принесен 751 протест, на основе которых в 718 случаях отменены или изменены незаконные нормативные правовые акты; направлено 104 иска (заявления) в суд, из которых 99 были удовлетворены; внесено 1788 представлений, по которым 973 лица привлечено к дисциплинарной ответственности; вынесены постановления (заявления в арбитражный суд), на основании которых 336 лиц привлечено к административной ответственности; 509 лиц предостережено о недопустимости нарушения закона*(427).
Несмотря на проведение в 2016 году выборов, произошло незначительное снижение количества мер прокурорского реагирования и увеличение количества лиц, привлеченных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Органами судебной власти в 2016 году было рассмотрено 2234 дела о нарушении избирательного законодательства, что меньше, чем в 2015 на 10,5% (2494)*(428). Это в целом дает основания полагать о положительных тенденциях законности в данной сфере и повышении эффективности работы органов прокуратуры.
Регулятивный компонент политической системы включает, в том числе, правотворческий процесс. Сложившаяся система законодательства в сфере регулирования процесса принятия нормативных правовых актов включает федеральный, региональный и местный уровни. Правовое регулирование на федеральном уровне в этой сфере основывается на комплексе нормативных правовых актов и правовых актов. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах, определяющих формы, иерархию, порядок принятия нормативных правовых актов и компетенцию органов по осуществлению нормативного регулирования.
Вместе с тем количество и степень урегулированности правотворческого процесса, к сожалению, недостаточно отражается на качестве принимаемых нормативных правовых актов, о чем свидетельствует количество вносимых изменений и дополнений, в том числе и в только что принятые акты. К проблемам в этой части следует отнести, во-первых, разрозненность правового регулирования, во-вторых, в основном подзаконный уровень правового регулирования, а также урегулированность многих вопросов не нормативными правовыми актами, а иными правовыми документами, не являющимися обязательными для исполнения и соблюдения. В-третьих, остаются вопросы, которые не попали под регулирующее воздействие правовых норм, и осуществляются в зависимости от уровня правосознания субъектов правотворческой деятельности, в большинстве случаев опирающихся на ситуативную целесообразность.
Нестабильность, некачественность правового регулирования, отсутствие должного уровня законности, безусловно, оказывает влияние на политическую систему, поскольку в отдельных случаях, например, влечет нарушение системных связей между элементами политической системы, дестабилизацию элементов политической системы и т.д.
Политическая система и ее элементы также оказывает влияние на состояние правового регулирования и на уровень законности, пытаясь подстроить правовую систему под определенные интересы, лоббируя изменения законодательства в пользу интересов отдельных слоев населения, подменяя принцип справедливости права ситуативной целесообразностью.
В связи с этим, возможно следует вернуться к вопросу принятия федерального закона о нормативных правовых актах.
Отсутствие противоречий и коллизий в нормативных правовых актах, коррупциогенность нормативных правовых актов влияют в целом, как на состояние законности, так и на политическую сферу. Положительной тенденцией в данной сфере является незначительное снижение, по данным прокуратуры, незаконных правовых актов (0,5%), а также снижение количества нормативных правовых актов и их проектов, в которых выявлены коррупциогенные факторы (30%). С другой стороны, органами судебной власти в 2016 году было рассмотрено 2757 (+16%, в сравнении с 2015 г.) дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов и 113513 (+5,2%) дел по жалобам на неправомерные действия (бездействия) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти, органов местного самоуправления*(429).
В целом в правовой системе наметилась достаточно устойчивая тенденция по снижению количества правонарушений, незаконных нормативных правовых актов (и их проектов) и количества нормативных правовых актов (и их проектов), в которых выявляются коррупциогенные факторы, что, как представляется, свидетельствует о повышении уровня законности в политической сфере.
Состояние окружающей среды в Российской Федерации в целом и отдельных ее компонентов, динамика негативных изменений, происходящих в результате действия различных факторов, может рассматриваться как объективное условие формирования, развития и применения природоохранного законодательства, являющегося основой выстраивания системы правоотношений, гарантирующей соблюдение экологических прав человека и гражданина. Государство как главный субъект правотворчества и один из основных субъектов правоприменения в лице уполномоченных органов, включая надзорные и контрольные, и их должностных лиц прилагает усилия к выстраиванию системы воздействия на всех иных участников правоотношений в рассматриваемой сфере, которая преследует цель сохранения благоприятной для человека окружающей среды посредством установления режима законности.
Действия Российской Федерации осуществляются с учетом международного опыта регулирования общественных отношений, обусловленного общемировыми тенденциями развития ситуации в сфере охраны окружающей среды. Конец прошлого и начало нынешнего тысячелетия наглядно показали их единство для всех членов мирового сообщества. При этом практически неизменными с 1970-х гг. остались факторы, предопределяющие необходимость специально заботиться о сохранении, восстановлении и, где необходимо, улучшении природных условий Земли, состояния биосферы, такие, как рост населения и материального производства при ограниченности жизненного пространства и ресурсов, крайне ограниченные возможности предвидеть, понимать и учитывать отдаленные последствия современной деятельности*(430).
Сохранение окружающей среды не может быть задачей только одной страны или группы стран. Давно приобрели транснациональный и трансграничный характер проблемы сокращения биоразнообразия, загрязнения морской и воздушной среды, уменьшения площади лесов и др. Одной из центральных проблем на международном уровне признается изменение климата. Выбросы парникового газа, связанные с деятельностью человека, достигли исторического максимума. Изменение климата, подстегиваемое экономическим ростом и увеличением численности населения, оказывает широкое воздействие на человека и на природные системы в каждой стране на каждом континенте. С повышением температуры воздуха и океана количество снега и льда уменьшилось, а уровень моря поднялся. По имеющимся прогнозам, в течение XXI века температура поверхности Земли продолжит увеличиваться, и, в отсутствие действенных мер, прирост в нашем столетии, по всей вероятности, превысит 3 градуса по Цельсию. Поскольку изменение климата оказывает существенное влияние на экономическое развитие, природные ресурсы и борьбу с нищетой, преодоление этой проблемы стало неотъемлемой составляющей достижения устойчивого развития*(431).
Как отмечается в Климатической доктрине Российской Федерации*(432), изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI века, которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации. Особенную обеспокоенность вызывает беспрецедентно высокая скорость глобального потепления, наблюдаемая в течение последних десятилетий.
Текущее изменение климата России в целом следует охарактеризовать как продолжающееся потепление со скоростью, более чем в два с половиной раза превышающей среднюю скорость глобального потепления. Изменение климата не сводится лишь к повышению средней температуры воздуха у поверхности Земли, но проявляется во всех компонентах климатической системы, в том числе в изменениях гидрологического режима, ледяного покрова российских морей, экстремальности климата. Согласно оценкам, полученным с помощью современных климатических моделей, в течение всего XXI в. Россия останется регионом мира, где потепление климата существенно превышает среднее глобальное потепление*(433).
Все это приводит к невосполнимым потерям генофонда животного и растительного мира, снижению пригодности значительных территорий для проживания людей, формируя условия, в которых соблюдение экологических прав граждан трудно рассматривать как норму, скорее - как результат борьбы в каждом конкретном случае, в том числе в сфере действия права.
Такая ситуация вполне естественно требует консолидации усилий разных стран по формированию международного и национального правового регулирования в этой сфере*(434), внедрения во все отрасли права "экологизирующих" норм*(435). Мировое сообщество постепенно вводит систему международно-правовых регуляторов в качестве ориентиров в данной сфере - Рамочная конвенция ООН об изменении климата и Киотский протокол, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, рамочное климатическое соглашение ООН (Париж, 2015)*(436). Россия, с учетом национальных интересов, принимает участие в основных международных договорах по климату*(437). Как член БРИКС, наша страна поддерживает международное сотрудничество в сфере повышения энергоэффективности и выражает готовность к конструктивному диалогу по вопросам противодействия изменению климата с опорой на принципы общей, но дифференцированной ответственности с учетом необходимости сочетания мер по защите климата и решению задач социально-экономического развития своих стран*(438).
Состояние окружающей среды в стране, насколько о нем можно судить по данным официальных источников (таких как ежегодные государственные доклады Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации" и Роспотребнадзора "О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации"), в последние годы остается стабильно негативным: значительная часть населения страны проживает в условиях высокой загрязненности воздуха, загрязненными являются более трети стоков в водные объекты, деградации подвержено более трети почв сельскохозяйственных угодий, ежегодно образуются более 5 млрд. тонн отходов, масса накопленных отходов составляет более 31 млрд. тонн*(439). Экологической ситуацией в местах своего проживания обеспокоены 73 процента россиян*(440). В Арктической зоне Российской Федерации значительную проблему представляют собой промышленные и коммунальные отходы, нуждаются в рекультивации загрязненные нефтепродуктами земли*(441).
При этом следует отметить, что положительные изменения качества окружающей среды могут быть как реальными, обусловленными, в том числе, совершенствованием правового регулирования и системы исполнения правовых норм, так и формальными, отражающими не реальное улучшение атмосферного воздуха, воды, почв и проч., а лишь смену позиции государственных органов, формирующих систему нормативных правовых актов по вопросу оценки возможных негативных последствий воздействия на человека тех или иных опасных компонентов, оправдываемую, в частности, переходом от принципа "нулевого риска" к принципу "приемлемого риска"*(442). Например, в 2014 г. были значительно (в 3 раза) повышены предельно допустимые концентрации (ПДК) формальдегида в воздухе населенных мест*(443), в результате чего автоматически снизилось количество городов, где показатели загрязненности воздуха были превышены*(444). Таким образом, реального улучшения условий проживания населения не произошло, а формальные правовые основания для принятия надлежащих мер реагирования государственными органами устранены.
В сложившихся условиях выработка и применение надлежащего правового регулирования является необходимым и крайне важным условием сохранения в России благоприятной для человека окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, последовательной интеграции страны во все более усложняющиеся процессы межгосударственного сотрудничества по таким вопросам как глобальное потепление, опустынивание, нехватка пресной воды и проч.*(445) Признание принципов верховенства права и закона открывает путь для активного использования правовых регуляторов*(446).
Совершенно очевидным представляется тот факт, что "правовой феномен еще более зримо и прочно вошел в жизнь современного общества как его ценность, как регулятор поведения людей, как гарант стабильности отношений, как средство проведения реформ и общественных преобразований"*(447). Это утверждение в полной мере может быть экстраполировано на процессы правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды. Последовательное совершенствование природоохранного законодательства может рассматриваться в качестве необходимого условия формирования режима законности в экологической сфере. Это вполне укладывается в понимание того, что "правовое регулирование представляет собой непрерывно осуществляемый процесс. ...Непрерывность регулирования - индикатор его жизненности"*(448).