4) возможностью восполнения закона по аналогии*(40).
Пределы судебного усмотрения видятся в следующем:
а) в предмете судебного усмотрения. Это значит, что применение судебного усмотрения при осуществлении одних процессуальных действий не может распространяться на другие;
б) в субъективном выражении судебного усмотрения. Это значит, что усмотрение принадлежит только судье;
в) в процессуальной форме осуществления судебного усмотрения. Это решение суда или отдельно взятое правомочие судьи*(41).
Противники применения института усмотрения суда ссылаются на возможность проявления неограниченной судейской свободы, злоупотребление которой влечет за собой произвол и беззаконие. Между тем, право на использование судом усмотрения не является абсолютным и ничем не ограниченным. Напротив, этот институт предполагает наличие четких границ применения усмотрения. Установление пределов усмотрения суда - важнейшая гарантия обеспечения законности его осуществления. Поэтому судебный акт не утрачивает признаков законности, обоснованности и справедливости лишь на том основании, что судья обращается к усмотрению, как способу выработки наиболее оптимального в конкретных условиях решения. Поэтому надлежащее функционирование института судебного усмотрения возможно при комплексном его ограничении как правовыми, так и нравственно-правовыми пределами, что позволяет максимально отчетливо обозначить пределы, в рамках которых выбор суда отвечает требованиям правомерности и целесообразности*(42).
Усмотрение и законность являются взаимозависимыми категориями. Усмотрение способно влиять на уровни законности (правосознание, правовая культура, статусы субъектов, объем компетенции органов государственной власти).
Исследование законности во взаимосвязи с категорией усмотрения в праве актуально и практически значимо. Можно сделать вывод о следующих тенденциях взаимовлияния данных категорий.
а) изменение объема усмотрения в праве. Данная тенденция в свою очередь имеет варианты: предоставление большей свободы усмотрения (открытые перечни, оценочные понятия и др.); ограничение свободы усмотрения (закрытые перечни, конкретный понятийно-категориальный аппарат и др.).
б) усмотрение органов государственной власти, обусловленное компетенцией. В данном случае границы компетенции являются одновременно правовыми рамками усмотрения. Таким образом, говоря о вертикальном подчинении органов государственного управления, следует отметить снижение объема полномочий действовать по усмотрению от вышестоящего органа к нижестоящему.
Отметим некоторые перспективные направления реализации и совершенствования института усмотрения в правовой сфере.
- исследование усмотрения в нормотворческой деятельности. Правотворческий процесс нуждается в серьезном усовершенствовании на базе создания единого законодательства. В этой связи нельзя не упомянуть о проекте закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработкой которого продолжительное время занимался Институт. В законопроекте целесообразно также дать определения следующим понятиям: "правовой акт", "правоприменительный (индивидуальный) правовой акт", "акт толкования права", "правоприменение", "усмотрение" и др. Кроме того, необходимо дать определение понятию "правотворчество", как деятельность субъектов правотворчества по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов;
- модельное законотворчество как одна из форм усмотрения законодателя;
- риски в реализации "усмотрительной" деятельности правоприменителя (например, усмотрение как коррупционный фактор);
- исследование вопросов ограничения усмотрения в правовой сфере. Целесообразным представляется и планирование правотворческой деятельности, применяемое в целях создания единой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов. Текущее и перспективное планирование может выступать в качестве фактора ограничивающего усмотрение правотворца;
- немаловажным является и доктринальная разработка института усмотрения в сфере права, в частности правотворческого усмотрения в рамках системного исследования вопросов создания правовых норм. Это позволит выработать единые подходы к правотворческой деятельности, повысит эффективность правотворческого усмотрения.
Законность как мера действия закона особое значение приобретает в системе государственного управления, поскольку государственная власть распространяется на все общество, устанавливает правовые нормы и использует механизмы принуждения в целях обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.
Управление является важнейшим условием обеспечения жизнедеятельности и целенаправленного развития общественных и природных систем. Как вид социальной деятельности управление возникло еще до государства, и в этом смысле государственное управление является лишь одной из разновидностей социального управления. Государственное управление носит непрерывный и цикличный характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается другой. В условиях демократического общества государственное управление должно обеспечивать сбалансированное и максимально возможное (доступное) в данных конкретно-исторических условиях удовлетворение различных общесоциальных, групповых и личных интересов*(43).
Российское законодательство не содержит нормативного определения понятия "государственное управление". Исключение составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", где государственное управление определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития России и обеспечения национальной безопасности страны, а так же ряд документов Президента Российской Федерации. В частности, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. сформулированы следующие принципы модели государственного управления:
ориентация работы всех звеньев государственного механизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы;
повсеместное внедрение новых форм и методов контроля. Главным критерием оценки эффективности власти, предоставляющей услуги гражданам, а также учреждений социальной сферы должно стать общественное мнение, мнение самих граждан;
адекватная мотивация государственных муниципальных служащих: конкурентная оплата их труда, система моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы госаппарата. При этом должна быть кардинально повышена персональная ответственность, вплоть до временной дисквалификации;
правовые, этические обязательства и ограничения для госслужащих;
изменение принципов работы контрольно-надзорных органов*(44).
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"*(45), среди серии мер в сфере государственного управления определяет: предоставление государственных и муниципальных услуг; повышение информационной открытости; формирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения; развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов; формирование общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации; внедрение новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы и др.
Таким образом, с нормативной точки зрения наблюдается, с одной стороны, подход к государственному управлению только с точки зрения деятельности всех трех ветвей власти, а с другой - более широкий подход, учитывающий и возможности участия в государственном управлении иных субъектов помимо органов государственной власти, в частности институтов гражданского общества.
В научной среде также не сложилось единого мнения о природе государственного управления. Можно выделить два подхода к определению данного понятия. Согласно первому подходу, государственное управление рассматривается как деятельность органов государства, направленная на объединение, координацию усилий людей, органов, учреждений, организаций в целях решения поставленных задач*(46). Иной подход предлагает определять государственное управление как целенаправленное воздействие управляющей системы на происходящие процессы, связи для оптимального достижения поставленных целей на основе познания объективных закономерностей*(47).
На наш взгляд, государственное управление должно предполагать участие в нем широкого круга субъектов, а не только органов государственной власти, кроме того данное управление не может рассматриваться только с организационной точки зрения, поскольку в процессе структурно-властного воздействия на деятельность людей, организаций, учреждений оно оказывает прямое влияние на политические, социально-экономические, международные и иные процессы.
Говоря о целях государственного управления, необходимо отметить, что они могут быть ближайшими или отдаленными, реальными и иллюзорными или, по крайней мере, недостижимыми в обозримой перспективе. Достижение цели - главный результат управленческого действия, определяющий его результативность. Достижению цели могут препятствовать разного рода причины и условия как объективного, так и субъективного характера. С субъективной точки зрения они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация, особенно если она возникает в ходе реализации управленческих мероприятий, может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться от них (например, стихийная забастовка на государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых требований с данным управленческим решением)*(48).
Государственное управление реализуется в определенной среде: природной, экономической, социальной, международной, может осуществляться в масштабах страны, а иногда выходить и за ее пределы. Оно имеет свои особенности в субъекте федерации, автономных образованиях, административно-территориальных единицах и т.д. Органы государства, должностные лица, государственные служащие, осуществляющие управление, не могут не учитывать все эти факторы, и в той или иной степени воздействуют на них.
Но государственное управление - это прежде всего управление людьми. В свою очередь, граждане, их коллективы, общество реагируют на государственное управление и устанавливают обратные связи с государственными органами, государством в целом. Это осуществляется разными способами, прежде всего установлением определенных правил, определяющих цели и порядок деятельности. В обществе существует много разных правил, которые используют в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой; обычаи, традиции; огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила; организационные нормы; нормы уставов и др. Но все же основным регулятором государственного воздействия является право.
Обращаясь к правовым актам органов управления, необходимо отметить, что данные акты представляют собой принятое государственным органом управленческое решение, в котором находят свое непосредственное выражение цели, задачи и функции деятельности исполнительно-распорядительного характера. Эти акты наиболее многочисленные, так как призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Правовые акты управления отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности.
Для понимания законности актов управления существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права, их аксиологическая оценка. Содержание законности составляет не само законодательство, даже если оно совершенно с точки зрения юридической техники, а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Иными словами законность должна проявляться, прежде всего, в законном характере самих нормативно-правовых актов*(49).
Каждый орган управления должен издавать акты в порядке и формах, определенных для него законом или актом вышестоящего органа. Наличие специального порядка принятия и отмены актов обусловлено их значением и правовыми последствиями, которые возникают в связи с изданием и отменой правового акта. Этот порядок направлен на то, чтобы обеспечить соответствие формы и содержания акта целям его издания, необходимую эффективность, законность, авторитет, реализацию демократических принципов правотворческой и правоприменительной деятельности при осуществлению функций государственного управления.
Обязательным является требование о том, чтобы акт был издан полномочным органом в пределах его компетенции. Соблюдение требования об издании акта полномочным на то органом в пределах его компетенции предполагает прежде всего правильное представление соответствующими должностными лицами о компетенции органа. Четкое определение компетенции каждого государственного органа является непременным условием успешного выполнения задач и функций государства*(50).
Однако следует отметить, что тенденция последних лет, заключающаяся в непрерывном росте числа правовых актов на федеральном и региональном уровнях, приводит к снижению их качества, а именно, их несогласованности, противоречивости, и, как следствие этого, ограниченный период действия закона, многочисленно вносимые изменения и дополнения, в конечном итоге, приводят к неэффективности закона, подрывают принцип верховенства права. Процесс нормотворчества утрачивает свой рациональный характер, подчиняясь действующим внутри него стихийным и статистическим закономерностям. Массовость нормотворчества отнюдь не означает возрастание законности, а угрожает перспективой правового нигилизма.
В условиях двухуровневой системы проблемы, возникающие на федеральном уровне, только увеличиваются на уровне субъектов Федерации, поскольку в условиях массового нормотворчества последние не всегда успевают отслеживать и вовремя вносить изменения в собственное законодательство, что зачастую приводит к коллизиям. Кроме того, в регулировании ряда вопросов регионы зачастую опережают федеральное законодательство, как например, было с мониторингом правоприменения, когда еще до принятия правовых актов на федеральном уровне, целый ряд субъектов Федерации закрепил данный институт в законодательстве субъекта.
Способствовать решению названных и иных проблем законотворчества могло бы скорейшее принятие федерального закона "О нормативных правовых актах". В юридической литературе неоднократно поднимался этот вопрос.
Так, разработкой проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" продолжительное время занимается Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Сложились определенные традиции, подходы к трактовке тех или иных вопросов, возникающих в связи с данным законопроектом*(51), опубликован текст законопроекта и пояснительная записка к нему*(52).
Структура законопроекта представлена следующим образом.
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Система нормативных правовых актов
Глава 3. Принятие нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации
Глава 4. Планирование, прогнозирование правотворческой деятельности и оценка регулирующего воздействия
Глава 5. Порядок подготовки проекта нормативного правового акта
Глава 6. Оформление нормативных правовых актов. Правила юридической техники
Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов
Глава 8. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов
Глава 9. Принятие нормативных правовых актов
Глава 10. Официальное опубликование (обнародование) и вступление в силу нормативных правовых актов
Глава 11. Механизм правоприменения нормативных правовых актов
Глава 12. Правовой мониторинг
Глава 13. Официальное толкование нормативных правовых актов
Глава 14. Порядок преодоления и восполнения пробелов в нормативных правовых актах. Устранение и преодоление коллизий норм в праве
Глава 15. Систематизация нормативных правовых актов
Глава 16. Использование информационных технологий
Глава 17. Заключительные положения
К сожалению, до сих пор вопрос о принятии данного федерального закона остается нерешенным, и его принятие в ближайшей перспективе не предвидится. Вместе с тем, формирование информационного общества также подтверждает необходимость принятия обозначенного закона, поскольку особую остроту приобретает вопрос об официальном электронном опубликовании федеральных законов, законов субъектов РФ, в том числе в целях их общедоступности для всех заинтересованных лиц.