Материал: Законность

Устойчивость, постоянство актов управления, а, значит, и их действенность зависит главным образом от того, как они воспринимаются общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, насколько соответствуют их требованиям, отражают жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества в целом, насколько действенно защищают их интересы.

К сожалению, до сих пор вопрос о принятии данного федерального закона остается нерешенным, и его принятие в ближайшей перспективе не предвидится. Вместе с тем, формирование информационного общества также подтверждает необходимость принятия обозначенного закона, поскольку особую остроту приобретает вопрос об официальном электронном опубликовании федеральных законов, законов субъектов РФ, в том числе в целях их общедоступности для всех заинтересованных лиц.

Устойчивость, постоянство актов управления, а, значит, и их действенность зависит главным образом от того, как они воспринимаются общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, насколько соответствуют их требованиям, отражают жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества в целом, насколько действенно защищают их интересы.

Однако не всегда отношения личности и государства являются правовыми или осознаются таковыми. Нельзя сбрасывать со счетов случаи отклоняющегося, правонарушающего поведения человека.

Возникновение концепции отклоняющегося поведения связано с именем французского социолога Э. Дюркгейма*(53), который в течение всей своей деятельности придавал особое значение выявлению причин порядка и беспорядка в обществе. По его мнению, социальная интеграция существует, когда члены общества или его группы придают важное значение его нормам и руководствуются этими нормами в своей жизни. Если индивид не желает соблюдать общие нормы, возникает аномия, то есть такое состояние общества, при котором значительная часть его членов, зная о существовании обязывающих их норм, относится к ним негативно или равнодушно.

В нашей стране вопросы правомерности и противоправности поведения широко изучались в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. усилиями В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, В.В. Глазырина, В.И. Никитинского в рамках такого научного направления, как социология права. В научный оборот вошло понятие "социальный механизм действия права", где акцент делается на процесс перевода нормы в поведение коллективов и личности. Здесь изучались такие вопросы, как доведение правовых норм до всеобщего сведения, направление поведения граждан и социальных общностей в законах и иных актах к социально-полезной цели, формирование правом социально-полезных образцов поведения, социальный контроль*(54). К сожалению это направление сегодня не получает должного развития. В основном преобладает нормативный подход в регулировании общественных отношений без глубоких аналитических и прогнозных расчетов.

Учитывая эти тенденции в 2014 году группа молодых ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством доктора юридических наук, профессора Ю.А. Тихомирова, провела комплексное исследование посвященное разработке нового механизма правотворчества и правоприменения, в основе которого - формирование и реализация правовых моделей, отражающих как настоящее правовое состояние общества, отдельных его сфер, так и тенденции оптимального регулирования. В работе в числе прочих были затронуты и вопросы правомерного и противоправного (отклоняющегося) поведения*(55).

Применительно к законности в государственном управлении отметим, что требования законности, являющиеся его неотъемлемой частью и обладающие нормативным характером, являются разновидностью правил поведения людей. Данные требования дают индивиду стратегию поведения в правовой сфере, намечают общую линию действий по овладению навыками правомерного поведения, направляют на строжайшее соблюдение правовых запретов, стимулируют поиск наиболее рациональных вариантов поведения, допускаемых нормами права. Законность, воздействуя на личность, формирует параметры ее правового поведения. Воздействующий эффект достигается путем создания необходимых ориентиров, стимулов для правомерного поведения и минимизации противодействия противоправному поведению личности. Степень реализации (не реализации) требований законности - это один из критериев, оснований подразделения правового поведения личности на противоправное и правомерное, а также их дифференциации на соответствующие формы: правовую активность, позитивную (правомерную) правовую пассивность, негативную (противоправную) правовую пассивность, антиправовую активность, злоупотребление правом*(56).

Таким образом, с одной стороны, можно говорить о том, что при обращении к законности к сложившейся правовой модели (социальный режим, принцип, метод деятельности всех субъектов правовой системы), при ее соотношении с отдельными социальными образованиями, индивидами, она - объективное условие, объективный фактор, влияющий на их поведение. С другой стороны, деформация модели законности может служить как причиной, так и следствие отклонений в других компонентах социальной жизни. Эта связь осуществляется по меньшей мере четырьмя путями:

- деформация вызывает социальную напряженность и конфликты из-за того, что отдельные институты не выполняют свойственных им функций;

- данный процесс порождает стремления к замене бездействующей модели (отдельного института) иными установлениями, преимущественно неформальными (плохая торговля ведет к спекуляции);

- дисфункции модели законности, продолжающиеся длительное время, могут отрицательно сказываются на нравственном формировании личности, исказят систему ценностных ориентаций и мотивацию поведения людей;

- ослабление конкретных функций правовой модели, создающее безнаказанность нарушителей правовых норм, влечет рано или поздно ослабление общественной системы со всеми вытекающими последствиями. Индивидуальные отклонения становятся массовыми, приобретают серьезный и опасный характер, углубляется деформация норм и других компонентов общественной жизни.

Однако следует отметить, что государство не может вмешиваться во все сферы жизнедеятельности. И здесь остро стоит вопрос о пределах и границах государственного управления.

Проблема пределов государственного вмешательства теоретически решается довольно просто: поскольку государственного вмешательства избежать невозможно и в принципе этого делать не следует, то нужно, во-первых, выделить сферы жизни общества, где управленческая деятельность необходима, желательна, целесообразна и где она недопустима (на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), во-вторых, определить и соблюдать меру вмешательства управленческой деятельности государства. Эти сферы и регуляционные мера должны быть таковы, чтобы вмешательство государства, с одной стороны, не нарушало естественный саморегуляции общества, с другой - позволяло бы исправить недостатки стихийного развития. В этом состоит смысл пределов государственного регулирования. Однако это теоретический рецепт является слишком общим. Он может и должен быть применен в каждом случае только конкретно, а это крайне сложно, поскольку необходимо учесть множество слагаемых, находящихся в постоянной динамике: уровень жизни населения, размер доходов его верхних, средних и нижних слоев, расстановку социальных сил, позиции различных партий, возможности тех или иных групп управления, традиции, психологию и ожидания тех или иных групп населения*(57). Наряду с этим пределы государственного управления определяются и с учетом объективных факторов, например, таких как наличие определенных природных ресурсов, территории действия и др.

В последние десятилетия методы и объемы государственного управления то уменьшались, то стабилизировались, в условиях нынешнего кризисного периода резко увеличились. В этой связи поиск обоснованных критериев меры государственного управления в различных сферах остается одной из важнейших задач.

Исследуя механизм взаимодействия разных уровней управления в решении комплексных задач, следует особо подчеркнуть его ориентацию. Имеется ввиду "набор" управленческих действий для достижения стратегических и тактических целей и соизмерение с ними полученных результатов. Принятые показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти и планы работ федеральных органов пока не очень связаны между собой*(58).

Указом Президента РФ N 825 от 28.06.2007 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" было предусмотрено 43 показателя в финансово-экономической сфере, сферах здравоохранения, образования, культуры, спорта, ЖКХ и др. Аналогичный перечень был утвержден и на муниципальном уровне. В рамках реализации Указа Президента постановлением Правительства РФ N 322 от 15.04.2009 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825" был утвержден дополнительный перечень показателей, увеличивший их число до 329.

Однако для данной системы показателей был характерен ряд недостатков, снижающих их эффективность. В частности, в перечне отсутствовали временные критерии; содержащиеся в Перечне показатели должны были отражать результаты работы органов публичной власти всех уровней, вместе с тем, многие показатели не являлись критериями оценки уровня регионального развития; многие ключевые показатели социально-экономического развития остались за рамками Перечня, что не отражало социально-экономической ситуации в регионах и др.

Многочисленность показателей и недоработанность методики оценки эффективности привели к ее серьезной корректировке, результатом которой стал Указ Президента РФ N 1199 от 21.08.2012 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Перечень изначально содержал 11 показателей. Впоследствии был дополнен еще 44 показателями*(59). При этом субъекту Российской Федерации предоставлено право самостоятельного выбора индивидуальных показателей из каждого раздела Перечня индивидуальных показателей.

Кроме того Указом Президента Российской Федерации от 10.09.2012 N 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности" утверждено 25 направлений такой оценки.

В качестве наглядного примера приведем Показатели для оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области за 2014 год*(60).

Проведенный анализ показал, что принятые нормативные правовые акты не формируют единой методологии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней, остается неясным как показатели эффективности различных уровней и сфер (в частности, предпринимательской) коррелируются между собой, сложно определить виды работ и действия для их достижения и влияние на конечные результаты. Действующая оценка непрозрачна, порой недоступна и непонятна для граждан.

Между тем прозрачность и открытость государственного управления должны являться одними из первоочередных принципов соблюдения законности. Не случайно Всероссийский центр изучения общественного мнения на протяжении последних трех лет проводит ежегодные исследования, направленные на составлении рейтинга открытости органов государственной власти. Рейтинг составляется на основе оценок четырех референтных групп: открытость органа власти оценивают население, исполнители, представители бизнеса, экспертное сообщество. Учитываются такие критерии, как информированность о деятельности ведомства (освещение в СМИ, доступность, понятность и доверие к информации); взаимодействие с Общественным советом и населением.

В 2014 году в исследовании приняли участие 10 министерств и ведомств, в 2015 году - 41, в 2016 - 38 учреждений. В 2016 году возглавили рейтинг МЧС России, Минобороны и Россельхознадзор. Наименее "открытыми" ведомствами, согласно результатам исследования, являются Роспотребнадзор, Минприроды, Росздравнадзор, Минтранс, ФССП, Минкавказ, Минсельхоз, Минвостокразвития, Росавтодор, Минстрой. В ТОП-10-лидеров роста (повышение места в рейтинге по отношению к результатам прошлого года), помимо Минздрава, вошли Россельхознадзор, Минкультуры, Росрыболовство, Росалкогольрегулирование, Минэнерго, Минпромторг, Минобрнауки, Минюст и МВД. К десятке ведомств, чье положение в рейтинге ухудшилось наиболее заметно, относятся Роспотребнадзор, Минспорт, Росздравнадзор, Минэкономразвития, Минвостокразвития, Минтруд, Росаккредитация, Минприроды, Минфин, ФАС*(61).

Немаловажную роль в соблюдении законности в государственном управлении играет постоянное развитие и модернизация развитие информационных технологий.

В настоящее время в деятельности государственных органов власти активно используются информационные технологии, с одной стороны, а с другой стороны, идут процессы модернизации государственного управления под влиянием внедрения информационных технологий в общественную жизнь. В органах государственного управления создаются специальные структуры в сфере разработки, внедрения и сопровождения государственных информационных систем и сетей, обеспечивающие государственно-административное регулирование государственных услуг не только информационной направленности, но и других государственных социальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и др., позволяющие осуществлять внутриорганизационное управление в государственных органах власти на более эффективной основе: повысить скорость доведения решений до исполнителей, проконтролировать ход и результат исполнения решений, принять необходимые меры*(62).

Вместе с тем активное внедрение информационных технологий в сферу государственного управления ставит и многочисленные вопросы в соблюдении законности, в том числе в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина, меры информационного вмешательства, проблем информационной безопасности страны и др.

Одним из источников эффективности государственного управления является его тесная связь с самыми широкими слоями общества, обусловленность управленческих действий общественными интересами. Это определяет необходимость постоянного взаимодействия органов управления с общественным мнением населения страны, глубокого изучения и учета точек зрения, а также настроений, преобладающих в различных общественных группах в связи с тем или иным находящимся в управленческой компетенции вопросом. Общественное мнение осуществляет функцию социального контроля над деятельностью исполнительных органов*(63).

Таким образом, государственное управление представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц соответствующей власти на сознание, поведение и деятельность населения в определенных целях и корректируемых с учетом обратных связей с управляющими субъектами. Требования законности в государственном управлении должны выражаться, в том числе, и в его планомерном характере. Принимая во внимание колоссальную значимость любого акта управляющего воздействия со стороны государства на общество, такие акты не могут носить случайного характера, должны являться звеньями определенной цепочки управленческих решений, направленных на достижение поставленных целей.