Информационное право как отрасль имеет комплексный характер. Но важно подчеркнуть, что почти все институты информационного права также носят комплексный характер*(50). Например, институт массовой информации включает нормы, относящиеся к основам государственного устройства и правам человека (конституционное право), вопросам государственного управления (административное право), имущественным и неимущественным отношениям (гражданское право).
Институт коммерческой тайны включает нормы, которые могут быть отнесены к гражданскому праву (в частности, таким его подотраслям, как корпоративное право и право интеллектуальной собственности), административному праву, трудовому праву, и некоторым другим отраслям, в частности, процессуальным. В законодательстве же данный институт представлен двумя основными источниками: ФЗ о коммерческой тайне и Гражданским кодексом.
Однако названные институты регулируют области общественных отношений с достаточно четкими границами, являются комплексными в уже устоявшемся смысле, особых сложностей для понимания их природы нет.
Но информационное право включает ряд институтов, обладающих весьма специфическими признаками. Эти институты можно назвать общими в том смысле, что они регулируют определенные стороны чрезвычайно широкого круга общественных отношений. Нормы, закрепляющие и гарантирующие право на доступ к информации, регулирующие документооборот (как традиционный, так и электронный) или использование персональных данных, воздействуют практически на всю систему публичных и частных отношений. Нормы названных институтов ведут себя как Х-лучи, пронизывают всю правовую систему, и под действием этих лучей отдельные участки ведут себя по-разному: одни расцветают, другие разрушаются. Важно заметить, что воздействие происходит не только на содержание отдельных норм, но и на их систематизацию. Так, например, проблемы правового режима документа до внедрения информационных технологий не существовало: достаточно было интуитивного понимания объекта и отраслевого регулирования. Однако технологические изменения повлекли необходимость выработки строгого общего определения и единых принципов регулирования.
Институт персональных данных также является комплексным*(51). Он регулирует отношения физических лиц, юридических лиц, публичных образований, т.е. как вертикальные, так и горизонтальные, сочетая императивный и диспозитивный метод регулирования. Источниками, в которых закреплены описываемые нормы, является "базовый" закон о персональных данных 2006 г., а также отдельные статьи нескольких десятков федеральных законов, в том числе, что существенно, кодифицированных. И если традиционно в кодифицированных актах содержатся общие нормы, которые затем конкретизируются и уточняются в ординарных законах, то в данном случае картина обратная: защита персональных данных работника, вне всякого сомнения - частный случай.
Таким образом, можно сказать, что эти институты являются даже не общими, а суперобщими, охватывая не только отрасль, но всю правовую систему.
Подводя итоги, следует заметить, что информационное право внешне малозаметными изменениями постепенно подводит к необходимости серьезного пересмотра научных взглядов на правовую систему, отказу от линейной модели классификации правовых норм и переходу к многофакторной.
А.А. Антопольский*(52)
William Gilles Le modele francais de l'administration numerique: realites et enjeux
S'interesser a l'etude d'un systeme est toujours complique, surtout lorsqu'il s'agit de montrer a quel point celui qui est adopte par son pays constitue un modele.
La premiere difficulte est de le demontrer en tant que Francais. En effet, il faut reussir a convaincre que cette presentation positive reflete la realite et ne resulte pas du chauvinisme...
La deuxieme difficulte, et sans doute la principale, reside dans la definition des concepts qui varient d'un systeme a l'autre et qui sous des appellations differentes peuvent ou non se recouper.
Tel est le cas de l'administration numerique. Ainsi, selon les systemes juridiques, la transformation de l'administration par les technologies de l'information et de la communication resultera d'un processus d'egovernance, d'e-government, d'administration electronique, voire desormais d'administration numerique ou "digital administration". La transformation par le numerique des administrations publiques ne renvoie donc pas a une realite unique.
Ces differences d'approche resultent de l'etendue des domains qu'on entend conferer a l'impact de la revolution numerique sur nos systemes de gouvernance publique.
Cette evolution peut dans un premier temps etre envisagee a partir d'une conception large, avec la notion d'e-governance ou gouvernance numerique, pour souligner l'etendue des activites publiques qui est affectee par le numerique. La gouvernance numerique caracterise non seulement l'impact du numerique sur le processus d'optimisation continue des services publics delivres et sur la participation aux processus electoraux, mais aussi plus largement l'amelioration de la gouvernance publique grace aux technologies, a l'Internet et aux nouveaux medias. Outre la modernisation de la gestion publique et la rationalisation des depenses qu'elle induit, cette transformation de la gouvernance publique se traduit egalement souvent par un renforcement de la transparence et un accroissement de la participation et de l'interaction citoyennes dans le debat public. Il en resulte donc une amelioration notable qui vise l'ensemble de la sphere publique, mais qui profite egalement, par ricochet, au secteur prive.
A l'oppose, se situe la notion d'administration electronique, voire desormais d'administration numerique. Plus restrictive, cette conception vise l'ensemble des activites de l'administration qui sont organisees par le biais des communications numeriques entre tous les niveaux de l'administration, les agents publics et les usagers, qu'ils soient particuliers ou entreprises. Ainsi defini, ce concept s'interesse uniquement aux processus de transformation de l'administration publique et de mise en oeuvre des services qu'elle propose grace aux echanges numeriques.
Entre ces deux extremes, se trouve la notion d'e-government.
Celle-ci n'envisage pas uniquement des echanges numeriques de l'administration, mais traite aussi de questions fondamentales comme la democratie. En effet, le concept d'e-government apprehende non seulement, comme celui d'administration numerique, les rapports entre les administrations publiques et les usagers (administration/usagers), entre les administrations et les agents publics (administration/agents publics) ou encore entre les administrations elles-memes (administration/administration).Mais ce concept comprend aussi, a la difference de celui d'administration numerique, les relations entre l'administration et les citoyens (administration/citoyens).
L'e-government ne s'assimile pas davantage a la notion de gouvernance numerique precisement parce qu'il se limite aux questions ayant trait aux processus de gouvernement et non a la gouvernance. Peut-etre, la notion d'e-government renvoie-t-elle a une dimension plus juridique que celle de gouvernance numerique qui, quant a elle, recouvre aussi une dimension de science politique et de management public.
Ces concepts definis, il importe de preciser que l'analyse presentee dans le cadre de ce colloque fera uniquement reference a la notion d'administration numerique, ainsi qu'a celle d'administration electronique qui l'a precede. L'etude envisage donc le modele francais de l'administration numerique au regard de sa conception restrictive. Plus precisement, l'objectif est de demontrer que s'il existe des caracteristiques communes entre la reforme conduite en France et celle menee dans d'autres pays, le projet francais d'administration numerique presente neanmoins des specificites qui justifient que celui-ci soit considere comme un modele.
§ 1. Les caracteristiques d'une modernite consecutive a l'administration numerique
A l'instar de tout processus visant a la mise en place d'une administration numerique, l'administration francaise est passee d'une administration papier a une administration multisupport (A). Il en resulte que, a l'instar des autres pays qui se sont engages dans un processus similaire, l'administration francaise est desormais plus interactive et davantage au service de l'usager. Des lors, il n'est pas surprenant que la numerisation de l'administration francaise s'inscrive dans un processus plus vaste de reforme de l'Etat. La demarche francaise est la encore, tres proche de celle qui a pu etre constatee dans les autres pays precurseurs dans la mise en place d'une administration numerique (B).
A) Une administration multisupport
Il est generalement admis que les administrations publiques commencent leurs "voyage vers l'e-gouvernement" en publiant des informations statiques sur l'Internet et en etablissant une presence connectee, le plus souvent avec l'espoir que ce processus augmentera la qualite, l'efficacite et l'efficience de l'organisation. Ce processus est ensuite generalise dans un deuxieme temps de telle sorte que l'administration papier entame un mouvement de dematerialisation de ces procedures pour devenir une administration electronique. L'objectif est notamment d'accroitre la performance des services publics aux usagers. Cependant, si l'administration electronique est le plus souvent tournee vers l'usager, qu'il soit particulier ou entreprise, elle concerne egalement les agents publics eux-memes qui sont au coeur de ce processus puisqu'ils constituent les premiers acteurs de la mise en oeuvre des reformes.
Recemment, une troisieme etape s'est ajoutee a ce "voyage", l'objectif etant de passer d'une administration electronique, qui repose sur la mise en ligne des documents administratifs et la dematerialization des procedures, a une administration numerique qui implique une utilisation de tous les medias pour une plus grande interaction non seulement entre les administrations publiques et les usagers mais egalement entre les agents publics eux-memes. Cette administration numerique a pour vocation de renforcer l'efficacite des services publics. Elle se traduit notamment par l'existence de blogs et de chats permettant tant aux usagers qu'aux agents publics de s'exprimer ou de solliciter de l'assistance mais aussi de se former en ligne. Par exemple, la Direction generale de la modernisation de l'Etat a mis en place un site Internet "adm'innov" dont l'objectif etait de contribuer a l'identification de cent mesures pour simplifier les demarches administratives jusqu'a fin 2011. En septembre 2011, soixante-dix mesures avaient ete mises en oeuvre, dont un tiers propose directement par les Internautes. Le processus de consultation se poursuit sur un site Internet intitule "ensemble-simplifions". De meme, la Direction generale de la modernisation pilote a developpe en 2007 un module d'auto-formation d'une duree de deux heures a service-public.fr qui etait destine aux agents des Relais Services Publics pour leur permettre de s'approprier rapidement le fonctionnement et le contenu du site Internet afin de pouvoir repondre facilement a une demande d'information ou d'aide a la demarche des usagers.
L'administration numerique developpee en France met egalement a disposition des usagers des informations interactives. Autrement dit, il s'agit d'echanger avec l'usager en temps reel. Deux exemples permettront d'illustrer cette nouvelle tendance.
D'une part, plusieurs villes recourent au flashcode pour ameliorer l'information communiquee aux usagers. La mise en oeuvre de cette technologie suppose pour la collectivite locale d'imprimer un code barre intelligent qui renvoie a un site Internet. Il suffit ensuite a l'usager de scanner le code barre intelligent en deux dimensions avec un telephone portable equipe d'un appareil photo, pour acceder directement aux contenus ou services multimedias sans saisir d'adresse Internet, ni meme envoyer de SMS. A Paris, la Regie Autonome des Transports Publics (RATP) a generalise le flashcode en 2010 pour permettre aux voyageurs de connaitre les horaires de passage de leurs prochains bus ou tramways en les recevant directement sur leur telephone portable. Des villes comme Mennecy ou Loos-en-Gohelle recourent a cette technologie par la pour informer les habitants des horaires d'ouverture des principaux sites administratifs de la commune. Ces horaires sont certes affiches devant l'entree de chaque site administratif, mais ce nouveau service permet aux habitants d'acceder rapidement a la page Internet qui contient ces informations et de la marquer pour la consulter plus tard. Il n'a donc plus a noter ces renseignements qui sont desormais stockes sur son telephone en un seul scan. D'autres services sont proposes a Mennecy comme l'acces direct a la page Internet qui propose le paiement en ligne de la Cantine, de la creche ou de l'ecole de musique. De son cote, Loos-en-Gohelle a egalement insere son dispositif de flashcode dans le journal municipal pour renvoyer a des informations en ligne qui ne pouvaient etre contenues dans la version papier. L'objectif du flashcode est non seulement de fournir des renseignements fiables et toujours actualisees mais s'inscrit egalement dans une demarche qualitative du service public en permettant aussi une remontee de l'information a partir de questionnaires interactifs.
D'autre part, certaines villes recourent desormais a la technologie Near Field Communication (NFC) qui permet la transmission radio d'informations entre deux bornes espacees de quelques centimetres. Il en resulte une nouvelle forme d'administration electronique puisque celle-ci devient a l'ere du numerique une "administration sans contact". Cette technologie offre notamment aux usagers la possibilite de payer les services publics directement avec leur telephone portable. Par exemple, Issy-les-Moulineaux a inaugure, en decembre 2009, cette modalite de paiement pour permettre a ses habitants de payer leurs places de stationnement alors que cette possibilite n'existe que plus recemment a l'etranger (par exemple, depuis juillet 2011 a Washington ou decembre 2011 a San Francisco). Le paiement a distance mis en place a Issy-les-Moulineaux permet d'avertir l'automobiliste par SMS de la fin de son stationnement, celui-ci n'ayant d'ailleurs pas a deplacer pour payer ou prolonger le temps de stationnement puisqu'il peut le faire a distance. En outre, l'automobiliste peut arreter son stationnement en cours et se faire rembourser au prorata le temps non utilise, permettant ainsi une tarification plus juste au regard du temps de stationnement. Ce service offre egalement de nouvelles possibilites de gestion pour l'automobiliste puisque celui-ci, qu'il soit visiteur, resident ou professionnel, peut suivre l'historique de ses depenses sur Internet et reserver des tickets de stationnement pour plusieurs vehicules en meme temps ou encore opter pour des periodes de reservation horaire, quotidiennes, hebdomadaires ou mensuelles.
D'autres villes ont ensuite rejoint ce programme appele "paybyphone" a partir de 2010 mais pour l'utiliser comme moyen de reservation des velos en libre-service (Nice, Calais ou Vannes) ou comme modalite de paiement a distance de leur titre de transport (Nice). Dans le meme sens, le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) a deploye la technologie NFC sur son reseau a travers le pass Navigo pour mettre en place un titre de transport pouvant etre valide sans contact ou pour louer un velo en libre-service (velib).
Il faut noter que la pratique du paiement par mobile ayant vocation a se generaliser, l'Union europeenne met en garde "les acteurs cles du marche (operateurs de reseau mobile, prestataires de services de paiement, fabricants de telephones mobiles) [qui] ne se sont pas encore accordes sur un modele commercial viable permettant des solutions de paiement interoperables" contre le risque de fragmentation par l'adoption de solutions proprietaires et preconise au contraire d'accroitre la transparence et la securite des paiements sur mobile pour favoriser le developpement de cette technologie.
Cette volonte de la France de developper les usages des services publics par telephone mobile est une preoccupation forte qui s'est traduit par le developpement de Proxima Mobile qui est un portail des applications et de services aux citoyens sur telephone mobile, coordonne par la Delegation aux usages de l'Internet et relevant du Ministere de l'Enseignement superieur et de la Recherche.
B) Un element de la reforme de l'Etat
Le numerique occupe une place importante dans la definition de l'administration publique du XXIe siecle et constitue un defi pour les gouvernements du monde entier. Ces derniers l'ont bien compris en faisant de la mise en place d'une administration electronique un element cle de la reforme de l'Etat.
Consciente que la revolution numerique contribue a la modernization et au renforcement de l'efficacite de l'Etat, l'OCDE a convoque en octobre 2010 les hauts responsables de l'administration electronique en leur rappelant que si les plans de relance economique et les measures d'austerite les placent au centre des reformes du secteur public, il est necessaire de "voir au-dela de la crise et de la relance economique. C'est l'occasion de prendre des decisions audacieuses mais necessaries afin de permettre des changements sur la mise en oeuvre de l'administration electronique pour le benefice des citoyens et des entreprises. Cela necessite un reel e-leadership au niveau politique".
Les discussions menees dans le cadre de cette reunion destinee a permettre aux pays membres de mieux planifier et mettre en oeuvre leurs strategies de gouvernement electronique ont permis de confirmer qu'une meilleure utilisation des TIC permettrait de simplifier et d'ameliorer la performance du secteur public, le rendant plus efficace et reduisant les couts pour les citoyens. Il a ete rappele le role strategique que peuvent avoir les nouvelles technologies dans le cadre des reformes et en particulier pour ajuster la structure de gouvernance, realiser des economies d'echelle, et eliminer les obstacles existants pour le partage des services et des solutions entre les differentes branches des administrations.