установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах Розенфельд В. Г. , Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение, № 4 -1996г - С. 12 .
Весьма детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д. Н. Бахрах. Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:
административные договоры имеют, как правило, организационное содержание. Как и предыдущие авторы, он утверждает, что их целью является достижение общественно значимых результатов;
административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права;
административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций;
административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей;
так же он говорит, что нормативная база административно-договорной практики нормы административного права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах;
административный договор может во многих случаях заменить административный акт;
за нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения. Административное право: учебник // Д. Н. Бахрах, Б. В Россинский, Ю. Н. Стариллов - 3-е издание: Издательство Норма, 2008 г. - 141 с.
Из вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении.
Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.
Другие выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора
Выделим признаки административного договора, существующие на данный момент:
одной из сторон выступает орган исполнительной власти (государственный или муниципальный ) или уполномоченный им субъект;
цель договора -реализация общегосударственных, общественных интересов;
предмет договора-управленческие отношения;
основывается на нормах административного законодательства;
могут иметь оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации ( изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке, делать новые дополнительные указания по исполнению договора и т. п. );
нередко заключение договора не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права;
заключение и исполнение соглашений контролируется вышестоящими органами;
в результате заключения административного договора производится установление, прекращение, изменение взаимных прав и обязанностей его сторон;
обеспечивается при помощи комплекса правовых средств;
осуществление контроля выполнения условий договора со стороны органов управления;
результате его заключения возникают административные отношения;
содержание такого договора составляют юридические права и обязанности сторон;
может быть заключен между двумя и более субъектами
Еще один признак административные договоры, как правило, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения.
Таким образом, на основе всего выше сказанного, можно сделать вывод о понятии административного договора. Административный договор -это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате согласования воли двух либо более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, многосторонний акт, устанавливающий ( прекращающий или изменяющий ) взаимные права и обязанности его участников и иных лиц.
1.2 Виды административного договора
Вопросы теории административного договора получают достаточно полное освещение в юридической литературе. В работах современных ученых достаточно аргументов, которые позволяют признать административный договор самостоятельной административно-правовой формой. Многочисленные виды административных договоров, их предмет и цели определяют различные способы их заключения, специфику реального воплощения в жизнь. В этой связи возникает необходимость классификации договоров административного характера, что позволяет наглядно представить существующее их многообразие, познать особенности реализации, упорядочить их множество.
Классификация административного договора формируется на основе разделения признаков. Деление возможно на основе общих, так и с учетом специальных критериев.
И так, рассмотрим деление административного договора.
По степени сложности можно выделить:
- ординарные;
- сложные -договор, в составе которого имеются элементы различных договоров;
- уникальные
По юридическим свойствам административные договоры принято подразделять на:
- правоустановительные; (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией);
- правоприменительные (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу)
К правоустановительным, или договорам нормативного характера относят договоры, которые заключаются между органами государственной власти, обладающими нормотворческими полномочиями. Такого рода договоры всегда устанавливают административно-правовые нормы и порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон договора. Последние, заключив административный договор нормативного характера, издают односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных указанным договором. Причем чем более высокое место в государственной иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила нормативного договора.
В настоящее время в теории административного права нормативные договоры административного характера признаются источниками административного права. К их числу относят: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти; договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
К правоприменительным административным договорам, или договоры индивидуального характера (договоры как юридические факты) относят договоры, которые заключаются на основе норм административного права и конкретизируют эти нормы применительно к реальным управленческим отношениям. Такие договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений, а следовательно, и на реализацию целевой функции административно-правовой нормы. Правоприменительным договорам присущ широкий круг субъектов - они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином Климкин Н. С. Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки, № 2 - 2014 г. - С. 49-50.
Можно выделить точку зрения М. Е. Труфанова, согласно которой административные договоры по юридическим свойствам подразделяются на регламентирующие и охранительные. Первые, необходимость заключения которых определена низкой эффективностью прямого управленческого воздействия компетентного субъекта, обладают нормативным содержанием и выступают в качестве источника права, заключаются для качественного урегулирования тех или иных отношений, когда требуется единое волеизъявление двух или нескольких органов, каждый из которых способен быть субъектом нормотворческой деятельности (например, административные договоры по оказанию государственных услуг, предоставлению государственных гарантий, государственных льгот и т. д. ). Вторые заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их в реальных правоотношениях, имеющих место в сфере государственного управления. Такой вид договоров призван охранять и защищать блага и ценности, составляющие законные интересы личности, общества, государства от социальных или природных факторов, способных причинить вред Труфанов М. Е. Административное право России. Общая часть: Учебник // Под ред. С. А. Старостина. М. : Издательство ИНФРА-М, 2010 г. -. 206 с. .
В зависимости от оснований заключения административные договоры подразделяются на три группы:
-соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений;
- плановые договоры (принимаются на основе акта применения нормы административного права);
-договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права.
В зависимости от круга субъектов выделяют три группы договоров административного характера:
- договоры между государственными организациями;
- договоры между государственными организациями и негосударственными субъектами обобществленного хозяйства;
- договоры между государственными организациям и гражданами.
Некоторые авторы рассматривают административные договоры между:
- двумя или более органами государственного управления;
-органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением;
- органом государственного управления и гражданами;
- негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.
Д. Н. Бахрах указывает на административные договоры:
- внутриаппаратные, заключенные между субъектами управленческой деятельности;
-внутриорганизационные, заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями;
- внешние, заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями (например, договор о поступлении гражданина на государственную службу; на представительство государственных интересов в акционерных обществах и др. )
В зависимости от типа правоотношений, в которых состоят стороны вне сферы действия договора, различают:
- координационные административные договоры;
- субординационные административные договоры.
Координационные административные договоры заключаются между субъектами, не обладающими властными полномочиями по отношению друг к другу, и затрагивают те правоотношения, которые не могут быть урегулированы с помощью административного акта. В то время как субординационные административные договоры обычно заключаются между соподчиненными сторонами в целях обеспечения согласованности действий. Другие авторы указывают на административные договоры вертикального (внутриаппаратные) и горизонтального (внеаппаратные) типа. При этом для первого типа договоров характерно главенство координирующего субъекта по отношению к координируемым объектам с некоторыми преимуществами или прерогативами, а для второго типа - несоподчиненность субъектов договора.
По характеру взаимоотношений субъектов подразделяют административные договоры на две группы:
- административные соглашения между формально равноправными субъектами;
- публичные соглашения между неравноправными субъектами.
На классификацию административного договора в зависимости от предмета выделяют несколько точек зрения.
В зависимости от предмета административного договора выделяют:
- договоры о компетенции (разграничение полномочий и предметов ведения);
Примером, договора о компетенции может послужить например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 7
- договоры о сотрудничестве (о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий);