Свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения намного ниже, чем при заключении гражданских. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения Бодгаев Д. Б. Элементы административного договора в сфере предпринимательской деятельности // Инновационная наука, № 9 - 2016 г. -С. 235.
Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Во-первых, условия, присущие административному договору (так называемые прерогативные полномочия государственно-властного контрагента: возможность осуществлять контроль за деятельностью другой стороны по договору, в одностороннем порядке вносить изменения в договор или отказаться от него, налагать санкции на контрагента за нарушения или неисполнение договорных обязательств). Во-вторых, условия, формулируемые органом публичной власти, которые другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. В -третьих, условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. В - четвертых, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.
Нужно отметить, что очень важно различать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, поскольку последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах того или иного нормативного акта. Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс, № 4 - 2011 г. - С. 54-544
Можно, сказать, что неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.
Соотношение интересов сторон в договоре может быть различным. Интересы могут иметь и общую направленность, если обе стороны преследуют публичные цели. Например, при заключении соглашения государственных органов исполнительной власти о передаче полномочий сторонами договора являются публично-властные субъекты. Их интересы направлены на решение вопросов государственного управления и взаимодействия.
2.2 Порядок заключения административного договора
Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.
Инициатором заключения административного договора является госорган при реализации предписанных законодательством властных полномочий. Можно выделить следующие стадии составления, заключения и реализации названого договора:
анализ инициатором заключения соглашения актуальной управленческой ситуации;
выбор соответствующих норм законодательства для обоснования содержания договора;
определение конкретного вида будущего административного соглашения (в зависимости от субъектов договора и регулируемой сферы правоотношений);
выбор контрагентов, партнеров по соглашению;
предварительное согласование условий и содержания соглашения;
подписание соглашения всеми его участниками.
Более подробно регламент выполнения процедуры рассматривается отраслевыми нормативными актами в зависимости от сферы деятельности (например, постановление Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28. 07. 2005 № 452 и т. д. )
. В качестве одного из субъектов таких соглашений обязательно выступает властная структура
Порядок заключения административных договоров строится по общей конструкции, установленной в гражданском законодательстве, - на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).
На уровне федеральных административно-правовых законов термины "оферта" и "акцепт" не упоминаются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это является оправданным, так как оферта и акцепт составляют основу для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря общедоговорному значению и разработанности терминов "оферта" и "акцепт" представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора.
В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т. е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептирует предложение, после чего происходит подписание договора сторонами.
Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептирование строго формализованы и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Такая формализация процедуры заключения административного договора устанавливается для целей защиты как публичных, так и частных интересов субъектов договора. Соблюдение процедурной формы обязательно для сторон - за рамки установленной процедуры не могут выходить ни публично-властный, ни частный субъект.
Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта.
В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, режимные требования обязательного заключения административного договора являются необходимыми.
Законодателем прямо устанавливается круг субъектов, не имеющих права отказать обязательному субъекту в заключении административного договора. Так, Федеральный закон от 19 июля 1995 г. "О естественных монополиях" устанавливает общую норму, в соответствии с которой субъекты естественных монополий, т. е. юридические лица, занятые производством, реализацией товара в условиях естественной монополии, не вправе отказаться от заключения договора с определенными потребителями. В роли такого потребителя выступает государственный заказчик. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном материальном резерве" "поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв".
В целях защиты публичного интереса оборонный заказ становится обязательным для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу.
Однако требования обязательного заключения административного договора не должны ущемлять интересы частных субъектов. .
Административные договоры могут заключаться на основании процедуры, установленной административным правовым актом. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта.
Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты - официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Например, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 9 апреля 2008 г. N 42н, которым была установлена типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты Очевидно, что контрагентом в данном соглашении может быть только кредитная организация.
Административные договоры могут основываться не только на индивидуальном административном, но и на плановом акте. .
Таким образом, процедуру утверждения типовой формы административного договора можно представить следующим образом: вначале принимается плановый акт (бюджет, программа), за которым следует принятие правового акта (постановления Правительства), на основании постановления издается приказ, выступающий в роли оферты.
Процедура и форма акцептирования предложенного соглашения также устанавливаются административным правовым актом.
На основании проведенных мероприятий по проверке следует подписание административного договора в порядке, установленном административным правовым актом.
Другой способ заключения административного договора предусматривает выбор контрагента административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса.
Особенность заключения административного договора этим способом состоит в том, что ему предшествует публичная процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта Ходаковский К. В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс, ; № 5- 2010 г. - С. 5.
Во многих случаях индивидуальный акт о проведении мероприятий по выбору контрагента административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным статусом выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги.
Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к контрагенту, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора возлагается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Сам проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости.
После того как проект административного договора был утвержден приказом, осуществляется публичная оферта: публикуются текст проекта, документация, прилагающаяся к нему, а также информация о проводимых мероприятиях.
При данной процедуре заключения государственных контрактов потенциальный контрагент не может влиять на формирование условий административного договора, он вправе лишь согласиться либо не согласиться с ними. Относительная сторона выражает свое согласие с предложенными условиями государственного контракта путем подачи заявки на участие в проводимых мероприятиях. Момент подачи заявки является акцептом, поскольку потенциальный участник договорных отношений таким образом изъявляет свою волю на заключение административного договора Старилов Ю. Н. , Давыдов К. В. А Административный договор: предъявляемые юридические требования и последствия их нарушения, № 1 - 2013 г. - С. 177.
По итогам проведения мероприятий по выбору контрагента государственного контракта составляется решение (протокол), в котором фиксируется победитель проводимого конкурса либо аукциона.
Заключение административных договоров по результатам выбора контрагента осуществляется путем его подписания руководителем государственного органа исполнительной власти (иным обязательным субъектом) и полномочным лицом контрагента.
Одним из наиболее распространенных способов заключения административного договора является его заключение по результатам проведения переговоров. Переговорная форма позволяет выявить позиции, достичь баланс интересов сторон, а в необходимых случаях - прийти к компромиссу. На стадии подготовки к заключению административного договора стороны договариваются о всех существенных условиях, которые указываются в самом административном договоре.