1.3 Влияние институциональной среды на развитие строительства
Анализ институциональной составляющей среды деятельности субъектов инвестиционно-строительного комплекса является не менее важным, чем его экономическая оценка. Это объясняется тем. Что во многом результаты деятельности субъектов определяются не только их способностью к экономической деятельности, но и теми институтами-организациями, институтами-нормами и правилами, которые присутствуют в среде, не только как ограничивающие факторы, но и как стимулирующие. Вначале необходимо рассмотреть состояние институциональной среды деятельности субъектов инвестиционно-строительного комплекса в целом по России.
Как показывают результаты анализа институциональной среды экономики России [137, 256], в целом в ней сложилась не столь благоприятная ситуация для иностранных вложений, не смотря на уменьшение внешнего долга к ВВП, признание за страной статуса рыночной экономики, исключение из черного списка ФАФТ.
На сегодняшний момент развития экономики России в ее инвестиционно-строительном комплексе такие институциональные ценности, как свобода выбора, автономия, частная собственность, потребности потребителя, необходимость открытой конкуренции и т.д. являются в большинстве своем непременными условиями обеспечения организационного разнообразия и закрепления неоднородности, нестандартности принимаемых управленческих решений. Можно констатировать, что рыночные преобразования в деятельности субъектов ИСК носят необратимый характер.
Кроме институциональных особенностей внешней среды, немаловажную роль в развитии инвестиционно-строительного комплекса играют процессы внутренних институциональных преобразований субъектов ИСК.
Ранее подчеркивалось, что разрушение в результате перестроечных процессов крупных территориальных строительных структур (главков, трестов, объединений) привело к существенному расширению круга субъектов строительного рынка, дифференциации работ и услуг на нем, появлению новых видов профессиональной деятельности. Быстрый и внезапный отказ от прежних хозяйственных отношений привел к разрушению их материальных носителей в виде производственных мощностей, технологических знаний и производственного опыта рабочих и специалистов. Возникло множество мелких, слабо оснащенных технически и технологически, недостаточно укомплектованных квалифицированными кадрами предприятий, инновационность в принятии решений менеджментом которых существенно ограничена высоким консерватизмом, инертностью старых производственных и организационных структур в строительстве.
Глава 2. Характеристики национальной среды развития жилищного строительства в РФ
2.1 Административные барьеры и их региональные различия
Большинство секторов современной экономики (не только российской, но и зарубежной) несвободны от государственного регулирования. В экономической теории вмешательство государства во взаимоотношения частных агентов обосновывается необходимостью корректировки так называемых провалов рынка. В сфере строительства примером провала рынка могут являться внешние эффекты при использовании земли. Например, если рядом с жилым домом расположить завод по переработке твердых бытовых отходов, то жильцы дома буду вынуждены ежедневно терпеть неудобства, связанные с шумом и загрязнением воздуха, производимыми таким заводом. Подобный внешний эффект легко избежать, если ввести правила правового зонирования в городе (правила землепользования и застройки), согласно которым соседство жилого дома с заводом или фабрикой окажется невозможным. Можно привести еще много примеров, когда вмешательство регулятора действительно способно повысить благосостояние всего общества, устранив или сократив потери, вызванные провалами рынка.
Однако влияние государственного регулирования не всегда является благотворным. В первую очередь наличие регулирования искажает стимулы как самих частных агентов, попадающих под такое регулирование, так и агентов, ответственных за контроль выполнения требований регулирования, то есть агентов-администраторов. Во-вторых, такое регулирование часто оказывается неверным концептуально, и не оказывает положительное влияние на экономику, даже при верном исполнении всех его требований.
Жилищное благо это не только квадратный метр площади жилья, но и тепло, свет, придомовая территория, городская среда, доступность социальной и транспортной инфраструктуры и т. д. Потребление такого сложного композитного блага сопровождается рядом внешних эффектов и асимметричной информированностью агентов, что приводит к потерям благосостояния общества. Именно поэтому сектор жилищного строительства серьезно регулируется не только в России, но и в других странах. При этом стоит отметить, что пока управление городским развитием и планирование в современных российских городах развиты крайне слабо и существенно отличаются от мировых практик.
Приведем несколько примеров государственного регулирования и провалов рынка, которые оно призвано устранить. Продуктом в строительстве является объект недвижимости, имеющий сложные технические и конструктивные характеристики, что не позволяет простому покупателю (гражданину) квалифицированно оценить качество приобретаемого объекта, в том числе безопасность при его эксплуатации. Между тем обеспечение определенного качества объекта стоит денег. В свободных рыночных условиях застройщику будет выгодно минимизировать такие затраты, поскольку потребители не в состоянии обнаружить недостатки. В связи с этим совершенно закономерным является введение обязательной экспертизы проектной документации, обязательного контроля за ходом работ во время строительства, а также по- лучения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Отметим, что исполнение таких обязательств может быть организовано как государством, так и рынком (на страховых принципах), но их установление - задача регулятора.
В настоящее время одним из наиболее часто применяемых застройщиками способов финансирования строительства является привлечение средств населения. При полной свободе действий на этапе «котлована» застройщики могут продать одну квартиру двум покупателям, заключив с каждым предварительный договор купли- продажи. При этом каждый покупатель будет считать себя единственным. К сожалению, в России такая практика была очень распространена до введения Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», которым застройщикам, привлекающим средства населения, пред- писано:
1) заключать определенный регулируемый законом вид договора (договор участия в долевом строительстве);
2) регистрировать такой договор в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Рос- реестр), что позволяет любому человеку проверить наличие других претендентов на его будущую квартиру и избежать обмана.
Таким образом, государственное регулирование жилищного сектора и, в частности, жилищного строительства имеет разумное обоснование.
В России регулирование градостроительной деятельности является предметом совместного ведения трех уровней власти - федеральной, региональной и местной.
На практике требования регулирования выполняются посредством установления и организации административных процедур (администрирования), таких как получение градостроительного плана земельного участка (который содержит в том числе виды разрешенного использования земельного участка), получение разрешения на строительство, заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и т. д. В России большинство таких процедур организованы в форме оказания государственных или муниципальных услуг.
В 2011 году Институтом экономики города совместно с Национальным объединением строителей были проведены мониторинг и оценка административных барьеров в жилищном строительстве в 43 городах Рос- сии. Результаты показали, что в среднем для строительства многоквартирного дома застройщики должны получить 100 раз- решений и согласований 5 , что занимает в среднем 3 года и обходится в 25 миллионв рублей, включая затраты на подключение (присоединение) к сетям электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения. В относительном выражении такие затраты составляют в среднем 10 процентов от стоимости инвестиционно-строительного проекта, однако в некоторых городах достигают 30 процентов. Столь отрицательный результат вполне сопоставим с результатами исследования Всемирного банка «Ведение бизнеса», которые показали, что Рос- сия по уровню административных барьеров в строительстве занимает последние позиции в мире (178 место из 185).
Более пристальный анализ выявленных в ходе мониторинга административных процедур 6, которые проходят застройщики за весь цикл проекта - от градостроительной подготовки земельного участка до государственной регистрации прав собственности на построенные объекты, - показал следующее. Если земельный участок для жилищного строительства получен на аукционе (предоставлен из состава государственных и муниципальных земель), то общее количество выявленных процедур составляет 151, из которых 116, или 77 процентов, установлены на местном и региональном уровнях. Если земельный участок получен по иным основаниям (например путем приобретения здания и оформления застройщиком прав на земельный участок под ним), то в целом обнаружено 141 процедура, из которых 105 процедур, или 75 процентов, не относятся к федеральным (рисунок 1).
На рисунке 2 представлено распределение существующих региональных и местных административных процедур, не регламентированных федеральным законодательством:
* административные процедуры, противоречащие федеральным законам, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации, нормативным актам федеральных органов исполнительной власти (то есть установлены с нарушением федерального законодательства);
Рисунок 1 - Общее количество административных процедур в жилищном строительстве
* административные процедуры, не противоречащие федеральным законам, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации, нормативным актам федеральных органов исполнительной власти, и которые установлены или могут быть установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями коммунального комплекса, электро- сетевыми и газоснабжающими организациями в рамках установленных полномочий (то есть правомочно установлены на местном и региональном уровнях и не противоречат федеральному законодательству);
* административные процедуры, существующие по причине отсутствия в федеральном законодательстве необходимых регламентирующих норм (в частности, отсутствие норм об обязательном утверждении документов, устанавливающих ограничения использования земельных участков, в установленный законом срок) (то есть дополнительно установлены в силу неполноты федерального законодательства).
Рисунок 2 - Распределение административных процедур, не регламентированных федеральным законодательством (в единицах и процентах)
Как видно (рис. 2), преобладающее число процедур, не регламентированных на федеральном уровне (90 процедур, или 77 процентов от общего числа таких процедур), обусловлены нарушениями федерального законодательства. 15 процентов, или 17, таких процедур не противоречат федеральному законодательству и могут быть установлены на местном или региональном уровне. Наличие 9 дополнительных процедур является следствием неполноты федерального законодательства.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что существенная доля административных барьеров является необоснованной и возникает вследствие нарушения норм федерального законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства.
В 2012 году Институт экономики города провел мониторинг информационной открытости органов и организаций, реализующих государственные (муниципальные) функции и (или) предоставляющих государственные (муниципальные) услуги при реализации проектов жилищного строительства в 25 городах России, включая Москву и Санкт-Петербург 7 . В процессе мониторинга было исследовано более 150 интернет- сайтов органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги в сфере регулирования жилищного строительства, а также электросетевых организаций и организаций, эксплуатирующих сети водо- снабжения и водоотведения на предмет информационной открытости таких органов и организаций при взаимодействии с застройщиками.
В среднем в обследованных городах уровень информационной открытости регулирующих органов и организаций составляет 32 процента от требуемого уровня. При этом уровень прозрачности общих условий регулирования, которые характеризуются наличием, полнотой и актуальностью информации, содержащейся в генеральных планах, правилах землепользования и застройки, а также информации об общем перечне необходимых процедур при реализации проектов жилищного строительства, в среднем составляет 25 процентов. Примерно в 1,5 раза выше оценивается уровень прозрачности условий прохождения конкретных административных процедур - в среднем 39 процентов от необходимого уровня (см. рис. 3). Таким образом, в целом информационную открытость регулирующих органов и организаций можно оценить как низкую.
Рисунок 3 - Среднее, минимальное и максимальное значение индикаторов прозрачности общих условий регулирования и др.
В среднем уровень информационной открытости мало дифференцирован по городам. 6 городов имеют крайне низкий уровень информационной открытости - менее 25 процентов. Среди таких городов Самара (15%), Краснодар (16%), Ростов-на-Дону (19%) и другие.