правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <16>, закрепляющий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Статья 5 вышеуказанного Закона гласит, что "институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств проводить независимую экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов";
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
3) Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ:
-Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 <17>. В подп. "р" п. 8 данного акта указано, что одним из основных направлений, по которым реализуется Национальная стратегия противодействия коррупции, является совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
--------------------------------
<17> Российская газета. 2010. 15 апр.
-Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <18>. В настоящее время данные акты признаны утратившими силу, но они имеют значение для определения некоторых особенностей аккредитации независимых экспертов и производства независимой антикоррупционной экспертизы в федеральных министерствах и ведомствах, т.к. на них имеются ссылки в действующих нормативных правовых актах, касающиеся названных вопросов;
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. ст. 1240, 1241.
-Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила) и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика) <19>. В указанных Правилах определен порядок, в том числе проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В п. 4 данного Постановления закреплено, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими
ифизическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96;
--------------------------------
<19> Российская газета. 2010. 5 марта.
-Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 15 мая 2010 г. N 336) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". В Правилах закреплена необходимость приложения к нормативному правовому акту, представленному на государственную регистрацию в Минюст России, справки, в которой содержатся в числе прочих сведений и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (п. 12 Правил);
4) Приказы Минюста России:
-Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 92 <20>. В данном Приказе установлены основные требования для получения аккредитации, порядок получения и аннулирования аккредитации;
--------------------------------
<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17.
-Приказ Минюста России от 18 мая 2009 г. N 136 "Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <21>, приложением к которому явился образец заключения по результатам проведения вышеуказанной экспертизы. На основании этого образца подготавливаются заключения независимых экспертов до того момента, пока Минюстом России не будет утвержден образец заключения именно для проведения независимой экспертизы;
--------------------------------
<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 30.
5) нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти принял свои правила проведения антикоррупционной экспертизы. Эти правила зачастую повторяют те, которые имеются в Постановлении Правительства РФ N 96.
Примерами нормативных правовых актов министерств и ведомств могут служить:
-Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 25 ноября 2009 г. N 209 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации" (вместе с Положением о комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, Положением о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации);
-Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) ФСФР России, утвержденный Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 1 декабря 2009 г. N 09-50/пз-н;
-Приказ Федеральной службы безопасности РФ от 24 ноября 2009 г. N 606 "Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности";
-Приказ Минсельхоза России от 14 мая 2010 г. N 160 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации";
-Приказ Роскосмоса от 20 апреля 2010 г. N 65 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального космического агентства";
-Приказ Росреестра от 15 апреля 2010 г. N П/138 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" и т.д.
Таким образом, нормы, посвященные институту независимых экспертов, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, находятся в целом ряде нормативных правовых актов. Но при этом в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, в котором бы полностью были урегулированы все вопросы, связанные с вышеназванным институтом.
Экспертиза - это исследование и дача заключений экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях общественной деятельности (науке, технике,
искусстве, ремесле).
В литературе приводится и более широкое определение: экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам специально отобранными высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации <22>.
--------------------------------
<22> Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006. С. 10.
Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое для проведения экспертизы и дачи заключения по вопросам, требующим специальных познаний.
Заключение эксперта - письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом.
Условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности <23>.
--------------------------------
<23> Подробнее см.: Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. N 9.
На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться в виде
государственной и негосударственной экспертизы, охватывая экономическую, правовую, культурную, социальную области общественной жизни.
В последние годы активно развивается институт негосударственной экспертизы. Негосударственная экспертиза проводится негосударственными экспертными учреждениями и лицами, не являющимися государственными экспертами, но обладающими определенным уровнем профессиональной квалификации и опытом работы в данной сфере. Однако наибольшее распространение на законодательном уровне и в научной среде получило понятие "общественная экспертиза".
Общественная экспертиза представляет собой целый механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке влияния нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп <24>.
--------------------------------
<24> Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов: ПАГС им. П.А. Столыпина, 2009. С. 200.
Рассматриваемая нами антикоррупционная экспертиза может выступать в качестве и общественной, и научной, и независимой экспертизы. Законодатель не дает понятия антикоррупционной экспертизы, но определяет ее цель. Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение.
Исходя из вышеназванной цели, можно сформулировать следующее понятие антикоррупционной экспертизы:
антикоррупционная экспертиза - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению.
Так, например, в Положении об экспертном совете при Торгово-промышленной палате Саратовской области для проведения экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность данное понятие излагается следующим образом <25>:
антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.
--------------------------------
<25> Сайт Торгово-промышленной палаты Саратовской области: http://anticorr.sartpp.ru.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных
правовых актов.
Данный принцип предполагает необходимость обеспечения разработчиками проектов нормативных правовых актов возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Разработчик проекта нормативного правового акта размещает данный проект на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме того, например, нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти представляется на государственную регистрацию в Минюст России со справкой, содержащей, в числе прочих сведений, и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы <26>;
--------------------------------
<26> Пункт 12 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 15.05.2010 N 336) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
2)оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Этот принцип предполагает выяснение связей нормативных правовых актов между собой по формуле "первичный - вторичный", а также по формуле "совместного регулирования". Эксперты должны проанализировать и оценить не только проект нормативного правового акта, но и те изменения, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство в связи с принятием данного акта. Кроме того, эксперт использует анализ правоприменительной практики исследуемой сферы правоотношений;
3)обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Обоснованность - это подкрепленность доказательствами. Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы включает в себя наличие совокупности аргументов, доводов, подтверждающих тщательный анализ существующих социальных потребностей в нормативном правовом акте, прогнозирование последствий принимаемых решений, предупреждение побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования.
Объективность - действительное, независимое от воли и сознания человека существование мира, предметов, их свойств и отношений <27>. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы заключается в беспристрастности, непредвзятости и независимости в проведении исследования. Объективность предполагает, что эксперт должен учитывать все факторы, имеющие значение при проведении исследования, а также использовать рекомендованные современной наукой, нормативными правовыми актами и экспертной практикой методики. При этом независимые эксперты при осуществлении экспертизы руководствуются Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <28>. Но вместе с тем следует указать, что существует ряд методик, разработанных научным сообществом и общественными организациями, заинтересованными в проведении подобных экспертиз. Одной из возможных технологий антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является методика Центра стратегических разработок <29>. Она апробирована Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции, Правительственной комиссией по проведению административной реформы, федеральными и региональными органами исполнительной власти.
--------------------------------
<27> http://www.glossary.ru
<28> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.
<29> Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб. "Статут", 2007. 96 с.
Торгово-промышленная палата Саратовской области разработала Методику мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения <30>. Основными ее задачами являются определение сильных и слабых сторон в сложившейся системе правоотношений, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, установление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений, использование антикоррупционного законодательства как механизма совершенствования отношений государства, субъектов предпринимательской деятельности и граждан.
--------------------------------
<30> Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики
правоприменения / Н.А. Лопашенко, Р.О. Долотов, Е.Н. Иванова, М.А. Фатеев, и др. Саратов: Торгово-промышленная палата Саратовской области, 2009.
В 2006 г. экспертами по заказу Минэкономразвития РФ совместно с ЦСР при поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID подготовлена Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами. При исследовании и оценке нормативных правовых актов (проектов), представленных на экспертизу, подготовке и формулировании выводов экспертного исследования эксперт должен исключить предвзятость и тенденциозность. Причем предвзятость и тенденциозность - это понятия субъективные и определяются при оценке каждого конкретного заключения независимого эксперта.
Проверяемость - возможность проверки высказываний посредством сопоставления с эмпирическими данными <31>. Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов означает, что все подвергнутые анализу нормы с выявленными в них коррупциогенными факторами подтверждены конкретными проверяемыми аргументами, в том числе и ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые общественные отношения.
--------------------------------
<31> http://www.glossary.ru
Однако, несмотря на соблюдение названных принципов, на практике даже проведенная экспертиза
иофициальный вариант заключения зачастую игнорируются, причем самим органом, его утвердившим, так как отсутствуют обязательность экспертного заключения и ответственность за неисполнение его положений <32>;
--------------------------------
<32> Филатова А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // http:// www.psj.ru/ saver_magazins/ detail.php?ID= 58355.
4)компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В отношении независимых экспертов данный принцип может означать наличие у эксперта специальных знаний в той или иной области. Однако в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ужесточить требования для лиц, желающих быть аккредитованными в качестве независимых экспертов, либо проводить обучающие семинары и иные мероприятия по методике и технологиям оценки нормативных правовых актов. "Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения, в противном случае рассмотрение заключения независимой экспертизы будет скорее "тормозить" нормотворческий процесс, чем способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных правовых актов. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация в проблемах экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (наличие ученых степеней, званий; опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста при отборе с анализом правовых актов на коррупциогенность и т.п.). Одним из требований могло бы стать прохождение обучения по образовательным программам в данной сфере" <33>. В настоящее время варианты таких программ разрабатываются, но пока не понятен механизм их реализации, в частности, кто будет финансировать данные мероприятия - если сам независимый эксперт, то количество экспертов резко снизится, в силу того, что независимый эксперт и так осуществляет свою деятельность на добровольной
ибезвозмездной основе, а если еще придется платить и за обучение, то интерес к данной деятельности практически сойдет на нет.
--------------------------------
<33> Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 13.
Также в научной литературе высказывается мнение о том, что "целесообразно предусмотреть процедуру конкурсного отбора экспертов. В качестве примера можно рассмотреть практику, сложившуюся при формировании состава судебных экспертов" <34>. Согласно ст. 12 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" государственным судебным экспертом является аттестованный работник государственного судебно-экспертного учреждения, производящий судебную экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей. При этом таким экспертом может быть только:
--------------------------------