<34> Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. 2010. N 4. С. 175.
а) гражданин РФ; б) гражданин, имеющий высшее профессиональное образование;
в) гражданин, прошедший последующую подготовку по конкретной экспертной специальности.
В этом случае следует отметить, что законодательство об антикоррупционной экспертизе так же, как и приведенный Закон, содержит определенные требования, предъявляемые к физическому или юридическому лицу, претендующему на роль эксперта (подробно эти требования будут рассмотрены нами в главе 3, и можно говорить об уже существующем конкурсном отборе в отношении таких лиц;
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) <35>.
--------------------------------
<35> Статья 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Данный принцип предполагает обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе поведения антикоррупционной экспертизы. К сожалению, получение информации для эксперта представляет серьезную проблему. Но все-таки можно указать ряд закрепленных в законодательстве возможностей.
Во-первых, юридическим документом, на основе которого независимый эксперт может получить необходимую для его деятельности информацию, является Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", вступивший в силу с 1 января 2010 г." <36>. Данным нормативным правовым актом закрепляется право любого юридического и физического лица на получение информации от органов государственной власти, а также впервые законодательно обеспечивается доступ граждан к информации о деятельности органов власти по Интернету.
--------------------------------
<36> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Что касается способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, то законодатель установил следующие:
а) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
б) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
в) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
г) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
д) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов, государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;
е) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
ж) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами <37>.
--------------------------------
<37> Статья 6 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о нормотворческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, содержит:
а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ;
б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;
в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг; д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых
государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами;
е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов.
Если органы власти отказывают в предоставлении информации, то законодатель установил защиту права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
-решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд;
-если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ <38>.
--------------------------------
<38> Статьи 23, 25 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа
кинформации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Во-вторых, в Постановлении Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" <39> содержатся указание на размещение проектов нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
--------------------------------
<39> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.
В-третьих, в настоящее время в некоторых ведомственных актах закреплена обязанность разработчиков нормативных правовых актов размещать на сайтах проекты данных актов для реализации возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В качестве примера можно назвать Порядок проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) федерального агентства по обустройству границы Российской Федерации, утвержденного Приказом Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 <40>. Согласно п. 8 данного Порядка размещение проектов документов Росграницы для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность осуществляется на официальном интернет-сайте Росграницы по адресу: www.rosgranitsa.ru, в подразделе "Проекты нормативных
правовых актов Росграницы" раздела "Нормативно-правовая база".
--------------------------------
<40> Приказ Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 (ред. от 7 апреля 2010 г.) "О порядке проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 51; Российская газета 2010. 31 мая.
Также возможно сотрудничество независимых экспертов и органов государственной власти в таких формах, как проведение научно-практических конференций, методических семинаров, на которых будут обсуждаться проблемы проведения антикоррупционных экспертиз, анализ экспертных заключений и т.п. вопросы.
Для повышения эффективности заключений независимых экспертов возможно и их обращение в органы государственной власти за поддержкой при осуществлении своей деятельности. Тем более что необходимость наладить взаимодействие с различными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность, для государственных органов предусмотрена и ведомственными нормативными правовыми актами, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ <41>.
--------------------------------
<41> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http:// genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-62/.
В российском законодательстве предусмотрено 2 вида антикоррупционной экспертизы - обязательная, т.е. проводимая государственными органами (Минюстом России, прокуратурой, министерствами и ведомствами и т.п.) в пределах их компетенции, и необязательная, т.е. проводимая институтами гражданского общества, в том числе независимыми экспертами. Но помимо такого разделения экспертизы на виды, мы выделили еще несколько оснований для классификации:
1. По субъектам:
1)проводимая Минюстом России. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:
- проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер,
атакже уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
- нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения;
2)проводимая прокуратурой РФ. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; - государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы,
бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
- социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
3)проводимая органами, организациями и их должностными лицами при разработке ими нормативных правовых актов при проведении правовой экспертизы и мониторинге применения данных актов. Порядок проведения такой экспертизы предусматривается в ведомственных актах. Например, согласно п. 52 Приказа Федеральной таможенной службы РФ от 31 марта 2010 г. N 665 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации" <42> в целях реализации антикоррупционных функций таможенных органов РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам таможенного оформления и таможенного
контроля подлежат согласованию с Управлением собственной безопасности. В процессе согласования Управление собственной безопасности проводит анализ проекта нормативного правового акта на выявление коррупционной составляющей;
--------------------------------
<42> Документ опубликован не был.
4)проводимая институтами гражданского общества: общественными организациями (например, торгово-промышленными палатами) и независимыми экспертами - физическими и юридическими лицами, аккредитованными Минюстом России.
2. По количеству субъектов (экспертов), участвующих в ее производстве: - единоличная (проводится одним экспертом);
- комиссионная или комплексная (проводится несколькими экспертами, обладающими специальными знаниями в одной области, либо экспертами в разных областях знаний).
3. По регулярности проведения:
- временная (проводится для анализа конкретных правовых актов в определенных условиях); - систематическая (проводится регулярно).
4. По количеству выявленных коррупциогенных факторов:
- экспертиза, в ходе проведения которой выявлен один или несколько коррупциогенных факторов -
взависимости от квалификации эксперта, его желания проанализировать определенную часть акта в соответствии со своими специальными познаниями в той или иной сфере;
- экспертиза, в ходе проведения которой анализируется весь акт на коррупциогенность, выявляются все коррупциогенные факторы.
5. В зависимости от объекта: - экспертиза проекта акта;
- экспертиза действующего нормативного правового акта.
6. В зависимости от вида проверяемого акта: - экспертиза законов (законопроектов);
- экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Президента РФ; - экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Правительства РФ;
- экспертиза нормативных правовых актов (проектов) федеральных органов исполнительной власти.
7. В зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов экспертиза:
- превентивная (на проекты нормативных правовых актов); - текущая (на действующие нормативные правовые акты); - последующая (при мониторинге применения данного акта).
Любая экспертиза имеет свои стадии. На наш взгляд, целесообразно выделить следующие стадии проведения независимой антикоррупционной экспертизы:
1)выбор (отбор) нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, который будет подвергнут экспертизе. Такой выбор осуществляется экспертом на свое усмотрение в зависимости от наличия у него специальных знаний в той или иной области;
2)системный анализ нормативного правового акта в целом, каждого положения нормативного правового акта в отдельности на коррупциогенность, а также в соотношении с другими действующими нормативными правовыми актами в данной сфере общественных отношений. Такой анализ осуществляется в соответствии с коррупциогенными факторами, изложенными в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Здесь в первую очередь нужно:
- определить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере правоотношений, и их соотношение;
- установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве;
- определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регламентация отношений между государственным органом (организацией) или должностным лицом (группой лиц) и юридическими или физическими лицами;
3)подготовку и написание заключения по результатам проведенной экспертизы нормативного правового акта или его проекта. Такое заключение должно содержать:
- реквизиты акта, проходящего экспертизу; - повод (поводы) рассмотрения акта, т.е. его принятие; - предмет регулирования акта;
- оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта РФ;
-вывод о соответствии содержания акта Конституции РФ и федеральным законам;
-оценку акта на наличие коррупционных факторов;
4) отправку экспертного заключения разработчику нормативного правового акта - осуществляется по электронному или (и) почтовому адресу, указанному на сайте разработчика нормативного правового акта или его проекта.
В общем виде Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <43>. Данные Правила определяют следующий порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения <44>:
--------------------------------
<43> Российская газета. 2010. 5 марта.
<44> Пункт 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.
1)независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
2)независимая антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <45>;
--------------------------------
<45> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.
3)независимая антикоррупционная экспертиза проводится на действующие нормативные правовые акты;
4)независимая антикоррупционная экспертиза проводится на проекты:
-федеральных законов;
-указов Президента РФ;
-постановлений Правительства РФ;
-концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
-официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
-нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
-нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, устанавливающих правовой статус организаций;
-нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, имеющих межведомственный характер;
5) разработчики всех вышеуказанных проектов нормативных правовых актов в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации (либо в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службы федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций) размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;
6) результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом России;
7) проекты вышеназванных нормативных правовых актов вносятся Президенту РФ и (или) Правительству РФ с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Методика - это конкретный план действий на основе метода, создание инструкции, четкого алгоритма; это совокупность методов, приемов целесообразного выполнения какой-либо деятельности.