Материал: Конституционное право (Учебник)
568 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
положения о местном самоуправлении, содержащиеся в ст. 3 и ст. 12 могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ. Общие принципы организации местного самоуправления обеспечивают права населения, органов местного самоуправления при самостоятельном решении вопросов местного значения, выступая в качестве системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправления.
Основное социальное предназначение местного самоуправления — обеспечить эффективное решение вопросов местного значения самоуправляющимися территориальными публично-правовыми образованиями, т. е. муниципальными образованиями (городскими, сельскими, районными и др.).
Более полное представление о месте и роли местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом дают
функции местного самоуправления. Под ними понимаются основные направления муниципальной деятельности, обусловленные природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Содержание полномочий местного самоуправления позволяет выделить его следующие основные функции:
а) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В этих целях используются формы муниципальной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан и др.). Данная функция реализуется и в деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
б) управление муниципальной собственностью, средствами местного бюджета. Успешно решить стоящие перед ним задачи местное самоуправление может, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, рационально используя имеющиеся финансовые ресурсы;
в) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В этих целях муниципальные образования принимают планы и программы развития своей территории, обеспечивают их финансирование, организуют выполнение;
г) обеспечение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления. К основным целям муниципальной деятельности относятся улучшение условий жизни населения, создание благоприятной среды жизнедеятельности граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения и т. д.;
д) охрана общественного порядка. Конституция РФ (ст. 132) закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Вместе с тем до недавнего
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
569 |
времени эту функцию в основном выполняла милиция общественной безопасности, а в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» функция охраны общественного порядка возложена сегодня на полицию (ст. 1). Органы местного самоуправления в соответствии с данным законом способствуют привлечению граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка. Они также вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности полиции. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, основываясь на положениях ст. 132 Конституции РФ, предусматривает формирование муниципальной милиции, которая до сих пор не создана;
е) представительство и защита прав местного самоуправления, гарантированных государством. Данная функция преследует цель обеспечить учет мнения населения, интересов и прав муниципальных образований при выработке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни. Важную роль в ее реализации играют органы и должностные лица местного самоуправления, взаимодействующие с органами государства, а также союзы и ассоциации муниципальных образований, которые образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления ими своих прав, защиты интересов населения.
§ 3. Муниципальные образования: понятие и виды
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Под муниципальным образованием понимается законодательно установленная населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:
а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона;
б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
в) наличие собственной экономической основы, которую составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, сред-
570 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;
г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает: представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);
д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в своей совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);
е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил, по сути, единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию местного самоуправления: муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения. Возможность создавать иные муниципальные образования, в границах каких-либо других территориальных единиц указанный закон не предусматривает.
В субъектах РФ формируются следующие виды муниципальных образований.
1) Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района (по принципу матрешки). Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.) с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый)1, в которых осуществляется местное самоуправление. Сельские поселения преобладают среди муниципальных образований: их более 19 тыс. Общие число муниципальных образований чуть более 24 тыс. Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или
1 Перечень территорий с высокой и низкой плотностью населения определяет Правительство РФ.
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
571 |
поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Их насчитывается более 1700. Как правило, городские поселения, входящие
всостав муниципального района, — это небольшие по размерам территории и численности населения города или поселки. Их надо отличать от городских округов, которые в состав муниципального района не входят.
2)Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, то есть в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов РФ, на которые они непосредственно подразделяются в целях организации государственного управления. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района. Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией,
вграницах которой осуществляется местное самоуправление. Общее число муниципальных районов чуть более 1800. Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований — городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района, однако отношений соподчинения между муниципальным районом и данными поселениями нет; в) представительный орган местного самоуправления муниципального района может быть сформирован либо на муниципальных выборах, либо иным путем, определенным Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 35)1; г) между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, возможны договорные отношения: они могут заключать соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов.
3)Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Их насчитывается более 500. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по ре-
1 О конституционности, предусмотренного данной статьей Федерального закона порядка формирования представительного органа муниципального района, см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П.
572 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
шению вопросов местного значения, которые закон установил и для поселения, и для муниципального района. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации наделяет статусом городского округа закрытые ад- министративно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).
4) Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и СанктПетербурге в соответствии с уставами данных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление (например, в Москве — это районы). Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляюется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. В Москве создано 125 внутригородских муниципальных образований, а в Санкт-Петербурге — 111.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает порядок создания муниципальных образований, их преобразования (объединение, разделение, изменение статуса), упразднения, а также установления и изменения границ муниципальных образований, закрепляя при этом гарантии участия населения в решении данных вопросов.
§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать его задачам и функциям, служить оптимальному сочетанию в деятельности органов местных (муниципальных), региональных и общегосударственных интересов. Центральное место в организационной структуре местного самоуправления занимают органы местного