Материал: Конституционное право (Учебник)
ГЛАВА 24. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
План темы
1.Местное самоуправление — первичный уровень власти в государстве.
2.Общие принципы организации местного самоуправления и его функции.
3.Муниципальные образования: понятие и виды.
4.Органы и должностные лица местного самоуправления.
§ 1. Местное самоуправление — первичный уровень власти в государстве
Согласно ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно (через формы прямой демократии); вовторых, через органы государственной власти (власть народа приобретает форму государственной власти); в-третьих, через органы местного самоуправления (власть народа приобретает форму власти местного самоуправления, муниципальной власти). При этом институты прямого волеизъявления народа (референдум, выборы и др.) используются как при осуществлении государственной власти (решение вопросов государственного значения), так и местного самоуправления (решение вопросов местного значения).
Таким образом, государственная власть и местное самоуправление (муниципальная власть) — формы единой публичной власти в государстве (власти народа).
Подобная трактовка понятия местного самоуправления, его соотношения с государственной властью нашла подтверждение в ряде решений Конституционного Суда РФ. Например, в постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что органы местного самоуправления являются органами власти. Однако это само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть, констатировал Конституционный Суд РФ, может быть и муниципальной1.
Публичная власть реализуется в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (это уровни осуществления государственной власти), а также на местном уровне (это уровень осуществления муниципальной власти — власти местного самоуправления).
1 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
564 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Таким образом, местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к населению.
Его особенность состоит в том, что Конституция РФ в целях обеспечения самостоятельности местного самоуправления не включила местное самоуправление в систему государственной власти: органы местного самоуправления не являются структурным подразделением государственного аппарата, они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в советский период развития государства,
вкачестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Однако это не означает, что местное самоуправление отделено от государства. Оно лишь организационно обособлено в общей системе управления государством и обществом. Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют не только гарантии от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливают основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, формируя местные бюджеты, которые являются составной частью единой бюджетной системы РФ и т. д.
Организация местной власти в государстве на началах самоуправления предполагает установление особой сферы общественных отношений, которая относится к ведению местного самоуправления — круга вопросов местной жизни, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания и др.).
Исчерпывающий перечень вопросов местного значения содержится в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 14, 15, 16). Кроме того,
вкруг предметов ведения местного самоуправления могут входить вопросы, не отнесенные законом к вопросам местного значения, но которые органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению при наличии собственных финансовых ресурсов (например, создание местного музея и др.).
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
565 |
Наконец, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (например, полномочия в сфере государственной записи актов гражданского состояния и др.). В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, данными полномочиями органы местного самоуправления наделяются только законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, под собственную ответственность, что обусловливает необходимость функционирования и использования в его системе института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением, различных форм контроля их деятельности, включая институт отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением — необходимый элемент конституционной организации власти народа. Согласно Конституции РФ (ст. 12, 131) и Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 10), местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В системе гарантий местного самоуправления особое место занимают конституционные гарантии его организационной и экономической самостоятельности, гарантии территориальной организации, а также судебной защиты, включая право органов местного самоуправления на обращения в Конституционный Суд РФ.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление, обусловливая необходимость демократизации и децентрализации власти, укрепляет основы народовластия, содействует стабилизации политических отношений в государстве, укреплению его целостности и единства. Институты местного самоуправления, способствуя развитию самоорганизации населения, общественной самодеятельности оказывают существенное влияние на процесс формирования гражданского общества. Европейская хартия местного самоуправления определяет его в качестве «одной из глав-
566 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ных основ любого демократического строя»1. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно.
§ 2. Общие принципы организации местного самоуправления и его функции
Организация и деятельность местного самоуправления осуществляются на основе общих принципов, которые представляют собой законодательно закрепляемые коренные начала и идеи, обусловленные природой местного самоуправления и лежащие в основе его построения и функционирования на всей территории Российской Федерации. Основополагающие из них получили свое правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ, на основе которых был принят Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72), установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Согласно ст. 5 указанного Федерального закона, определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в ведении федеральных органов государственной власти. Федеральный законодатель достаточно подробно и полно регулирует вопросы организации местного самоуправления, закрепляя ее общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование в этой сфере в случаях и порядке, установленных Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст.6), что говорит о существенной централизации в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления. Анализ конституционных положений о местном самоуправлении, Европейской хартии местного самоуправления2, а также Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выделить в системе общих принципов те из них, которые в наиболее обобщенной и концентрированной форме выражают сущность местного самоуправления, его особенности как формы народов-
1 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
2 Российская Федерация ратифицировала хартию в 1998 г.
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
567 |
ластия, особого уровня публичной власти в государстве. К ним можно отнести следующие принципы:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Население решает вопросы местного значения непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, а также решают иные вопросы местного значения;
б) сочетание поселенческих и территориальных начал в организации местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;
в) организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством и обществом. В соответствии с этим принципом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Их решения могут быть приостановлены или отменены только в судебном порядке или самими органами, принявшими эти решения;
г) многообразие организационных форм местного самоуправления, что обусловлено федеративным устройством нашего государства, особенностями исторических и иных местных традиций, разнообразием типов поселений, а также конституционным правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;
д) соразмерность полномочий местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам, имеющимся в управлении органов местного самоуправления. Реализация данного принципа затрудняется в связи с недостаточным финансовым обеспечением деятельности местного самоуправления;
е) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством, что означает неблагоприятные для органов и должностных лиц местного самоуправления правовые последствия, вплоть до прекращения полномочий в случаях и порядке, установленных законом.
Эти и иные общие принципы организации местного самоуправления, находящие свое правовое выражение в нормах Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Некоторые общие принципы организации местного самоуправления, будучи закрепленными в нормах Конституции РФ, могут быть изменены только путем внесения поправок к Конституции РФ, а конституционные