Материал: Конституционное право (Учебник)

Независимых Государств, Евразийское экономическое сообщество и др.); выступает за всеобщий и справедливый мир, взаимовыгодное сотрудничество. Только Федерация обладает правом объявлять войну и заключать мир. Россия проводит единую внешнюю политику и координирует внешнеэкономические связи субъектов. Внешнеполитическая деятельность России основана на признании норм международного права, государственного суверенитета и равенства всех членов мирового сообщества.

Все рассмотренные выше элементы конституционно-правового статуса России составляют системное единство и лишь взятые вместе раскрывают суверенную природу Российской Федерации.

§ 3. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов это сфера общественных отношений, которые разрешаются федерацией или субъектами самостоятельно либо совместно.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является одной из важнейших проблем любого федеративного государства. Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ (ст. 71, 72, 73), а также Федеративный договор (он действует в части, не противоречащей Конституции), иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

Федеральная Конституция и законы устанавливают принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и регионами. Это:

а) конституционность, что предполагает запрет на передачу, перераспределение и изменение исключительных предметов ведения Российской Федерации, а также предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов;

б) безусловный приоритет, т. е. верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

в) равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

г) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов федерации;

д) согласование интересов Федерации и субъектов;

е) добровольность и гласность заключения договоров, соглашений; ж) обеспеченность полномочий финансовыми и материальными

ресурсами.

Коллизии, т. е. споры о компетенции между федерацией и регионами разрешает Конституционный Суд РФ.

Конституция РФ позволяет выделить:

1)исключительные предметы ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ);

2)совместные предметы ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которых осуществляется их взаимодействие (ч. 1 ст. 72);

3)предметы ведения субъектов федерации.

Из перечня вопросов, составляющих предметы исключительного ведения РФ, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив федерации, в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, законы о правах и свободах человека и гражданина; принимать законы о гражданстве;

б) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, таможенной политики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

в) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

г) Вооруженные Силы РФ являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

д) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять амнистию и помилование.

Исключительные полномочия Федерации затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляются суверенитет и территориальное верховенство России, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации одновременно означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных инстанций). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции, как федерации, так и ее субъектов. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь ре-

гулирования в определенной мере со стороны федеральных органов государственной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 72) в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся:

—обеспечение соответствия конституции (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

—защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;

—обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

—владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;

—природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

—общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

—административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охране окружающей среды;

—кадры судебных и правоохранительных органов, исполнительной власти; адвокатура, нотариат и другие вопросы.

По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти региона осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных правовых актов, либо федеральные и региональные органы публичной власти заключают соглашения о взаимном делегировании (т. е. передаче) полномочий.

Субъекты Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной сфере регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится с ним в соответствие.

Сложность вопроса заключается в том, что Конституция Российской Федерации фактически ограничивается перечислением предметов совместного ведения Федерации и субъектов, но не разграничивает их полномочия. Это, в частности, приводит к тому, что в сфере совместного ведения негативно сказывается излишняя детализация федеральных законов и субъектам Федерации практически не остается возможности осуществлять собственное правовое регулирование.

Предметы ведения и полномочия субъектов Федерации определяются по остаточному принципу. Это означает, что вне пределов предметов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72) каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории.

§4. Порядок принятия в Российскую Федерацию

иобразования в ее составе нового субъекта

Государственное устройство России направлено на сохранение ее целостности и государственного единства. Однако это не означает, что сложившаяся форма и структура Федерации неизменны. Численность субъектов Федерации может изменяться в сторону увеличения или уменьшения.

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации может быть изменен двумя способами:

1)путем преобразования одного вида субъекта в другой;

2)путем объединения (слияния) нескольких субъектов.

Хотя федеральная Конституция допускает возможность преобразования одного вида субъекта в другой (например, области в край, республики в край, область и т. п.), федеральный конституционный закон, устанавливающий эту процедуру, до сих пор не принят. Невостребованность вышеназванного закона определена реалиями общественнополитического развития. Вряд ли республики в составе Российской Федерации, даже самые малочисленные и экономически слаборазвитые, согласятся расстаться со своим государственным статусом. Маловероятно также, что стремление ряда краев и областей получить республиканский статус будет поддержано федеральным центром.

Наиболее перспективным путем преобразования структуры Российской Федерации представляется укрупнение регионов путем объединения существующих субъектов. Эта процедура урегулирована Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». При этом должны учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов федерации, их социально-экономические возможности.

Инициировать объединительный процесс могут только сами субъекты. Эта инициатива направляется Президенту РФ в форме совместного предложения региональных парламентов и высших должностных лиц заинтересованных субъектов. Указанная инициатива должна быть обоснована и содержать предполагаемое наименование, статус и гра-

ницы нового субъекта РФ, а также прогноз социально-экономических, демографических и иных последствий, связанных с его образованием.

При поддержке данной инициативы Президентом РФ в заинтересованных субъектах в обязательном порядке проводится консультативный референдум. Так, на территории Пермской области и Ко- ми-Пермяцкого автономного округа были проведены референдумы по вопросу: «Согласны ли вы, чтобы Пермская область и Коми-Пер- мяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» За объединение в Пермской области проголосовали 84% избирателей, в Коми-Пермяцком автономном округе — 89,77%.

Конституционно-правовой статус вновь образованного субъекта и его наименование определяется в каждом конкретном случае Федеральным конституционным законом об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Одновременно этим же законом вносится изменение в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Так, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в России появился новый субъект Федерации — Пермский край; Камчатской области и Корякского автономного округа — Камчатский край; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа — Забайкальский край. Иркутская область расширила свои границы в результате объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Красноярский край — с Таймырским (ДолганоНенецким) и Эвенкийским автономными округами.

Объединение субъектов проводится в целях:

1)обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов;

2)ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов;

3)эффективного осуществления государственной власти;

4)организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом;

5)дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов. Если же речь идет о принятии в Российскую Федерацию иностран-

ного государства или его части в статусе субъекта (кроме города федерального значения), то предусматривается подписание международного договора, предварительное заключение Конституционного Суда РФ и последующая ратификация (т. е. утверждение) этого дого-