2. Подпунктом "г" пункта 1 и пунктом 4 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается возможность - в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных актов субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам - досрочного прекращения полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации путем принятия федерального закона, т.е. в такой законодательной парламентской процедуре, которая сама по себе не может не предполагать сбалансированных решений участвующих в ней высших федеральных органов государственной власти.
Таким образом, рассматриваемая мера федерального воздействия применяется, если судебным решением признан неправомерный характер акта субъекта Российской Федерации, а затем другим судебным решением установлен факт его неисполнения. Это означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вопреки судебному решению, носящему окончательный характер и вынесенному именем Российской Федерации в порядке осуществления ее конституционных полномочий, исходит из того, что принятый им акт действует, подлежит дальнейшему применению как составная часть правовой системы Российской Федерации. Наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.
Конституционный Суд Российской Федерации может быть востребован для разрешения спора между Российской Федерацией и ее субъектом после принятия судом общей юрисдикции решения о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации недействующим, а также после того, как суд общей юрисдикции, потребовав от принявшего акт органа его отмены или изменения и осуществляя контроль за исполнением своего решения, установил обстоятельства, свидетельствующие о непринятии необходимых мер в этих целях и о наличии указанных в рассматриваемом Федеральном законе негативных последствий такого бездействия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что является основанием для применения мер федерального воздействия. В любой из таких ситуаций субъект Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением того факта, что его закон подлежит применению как не противоречащий Конституции Российской Федерации (статья 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Данное право субъекта Российской Федерации является существенной гарантией его конституционного статуса.
Если же перечисленные в статье 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации федеральные органы государственной власти считают, что должны быть применены предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом меры, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившееся в отрицании верховенства федерального регулирования (статьи 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Такое обращение возможно в том числе со стороны ранее рассматривавших дело федеральных судов общей юрисдикции, решения которых не исполнены органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В ситуации, когда Конституционным Судом Российской Федерации не осуществлялась проверка нормативного акта субъекта Российской Федерации по обращениям указанных органов государственной власти, Президент Российской Федерации должен инициировать - в качестве обязательной предпосылки досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства.
Пункт 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона предусматривает также обязанность суда установить, что в результате неисполнения судебного решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Именно названные последствия характеризуют существенность допущенных в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые могут послужить основанием для применения указанной меры.
Таким образом, исключается применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту и гарантируется использование федерального воздействия соразмерно негативным социальным последствиям нормативного решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Обязательный элемент процедуры, предписанной пунктом 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона, - вынесение указом Президента Российской Федерации предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах своих полномочий не обеспечившего по истечении установленного срока исполнение решения суда. По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта Российской Федерации в процедуре применения федерального воздействия.
Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом Российской Федерации рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции.
Предусмотренное пунктом 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется федеральным законом, проект которого Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу.
В силу самой Конституции Российской Федерации принятие федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предполагает участие всех субъектов законодательного процесса, ориентировано на обеспечение необходимого баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов и служит повышению степени защиты от произвольного и не соразмерного наступившим последствиям, а также нецелесообразного использования федерального воздействия. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и гарантироваться соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектом Российской Федерации конституционной обязанности следовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
При этом в силу оспариваемых положений принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом - в рамках, установленных рассматриваемым Федеральным законом, - политическую волю Российской Федерации.
Таким образом, положения подпункта "г" пункта 1 и пункта 4 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядк е наступления указанных в статье 3 того же Федерального закона конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации.
Подпунктом "г" пункта 1 статьи 19 и пунктами 2 и 3 статьи 29Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривается порядок досрочного прекращения полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по решению высших федеральных органов государственной власти.
Данная процедура предполагает следующие обязательные элементы: признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам; подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы Российской Федерации при условии, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в суд для разрешения спора; вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения в адрес этого лица в связи с непринятием им мер по отмене приостановленного указом Президента Российской Федерации соответствующего нормативного акта (подпункты "а" и "б" пункта 2 статьи 29).
Кроме того, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3 конституционно значимые тяжкие последствия. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, механизм отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности, предусмотренный рассматриваемым Федеральным законом и включающий в качестве элементов предупреждение, возможность согласительных процедур (статья 85 Конституции Российской Федерации), а также судебное разрешение возникающих при этом споров, обеспечивает необходимый в процессе применения Президентом Российской Федерации указанной меры федерального воздействия баланс законодательной, исполнительной и судебной власти и их согласованное взаимодействие.
Следовательно, закрепляющие данный механизм положения подпункта "г" пункта 1 статьи 19 и пунктов 2 и 3 статьи 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся изданием указа Президента Российской Федерации, включает в себя в качестве обязательных элементов судебное решение о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также судебное решение, которым должны подтверждаться уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость применения федерального воздействия в целях его исполнения. При этом указанная мера не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному нормативному акту, поскольку для ее реализации необходимо подтверждение в судебном порядке того, что признанный неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3 того же Федерального закона конституционно значимые тяжкие последствия.
Согласно пункту 6 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который продолжает действовать лишь до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации новым высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (пункт 7 статьи 19).
Срок полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обусловлен сроком полномочий его руководителя - высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации влечет за собой назначение новых выборов; функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации после отставки, связанное с тем, что для прихода к власти нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации требуется время на проведение выборов, приобретая, по сути, временный, переходный характер, обеспечивает непрерывность осуществления исполнительной власти как постоянно действующей (пункт 1 статьи 20).
Согласно пункту 4 статьи 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52 Конституции Российской Федерации). Принятие соответствующего решения Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности.
По делу о проверке конституционности ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в ФКЗ "О референдуме РФ"
Повод к рассмотрению дела – запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ», предусматривающих период, в течение которого не допускается выступление с инициативой о проведении референдума РФ и само его проведение, а также конституционности названного ФКЗ в целом по порядку принятия Государственной Думой.
Основание к рассмотрению дела – обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения оспариваемого закона и имевший место порядок его принятия.
Позиция заявителя:
ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ», увеличив период, в течение которого не допускается инициатива о проведении референдума РФ и само его проведение, тем самым нарушил, фактически пересмотрел положения Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, и о том, что референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, которые относятся к основам конституционного строя РФ и как таковые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а также несоразмерно ограничил право граждан РФ участвовать в референдуме, что противоречит ч. 1 ст. 1, ст. 2, ст. 3, ч. 1 ст. 16, ч. 1 и 3 ст. 29, ч. 2 ст. 32, ч. 2 и 3 ст. 55 и ч. 1 и 2 ст. 135 Конституции РФ.
При принятии ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» были нарушены положения п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о предметах ведения РФ и предметах совместного ведения РФ и её субъектов, а также вытекающая из ч. 2 ст. 108 Конституции РФ процедура голосования.
Решение суда:
Признать ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 в части, устанавливающей период, в течение которого граждане РФ не могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и проведение такого референдума не допускается, не противоречащим Конституции РФ, постольку, поскольку – по конституционно-правовому смыслу положений данного закона – период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нём, должен во всяком случае составлять не менее 2 лет, с тем чтобы в пределах четырёхлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее 2 референдумов.
Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку его принятия Государственной Думой, поскольку в данной части запрос не отвечает критерию допустимости, установленному ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
Правовые позиции Суда по делу:
Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция РФ исходит из того, что высшие формы непосредственной демократии (референдум и выборы), имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ не даёт основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ.
Исходя из того, что референдум и выборы предназначены для достижения самостоятельных целей, федеральный законодатель определяет как время проведения выборов, так и время проведения референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией.
Определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам РФ право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения.
ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» установил периоды, в течение которых инициирование и проведение референдума не допускаются в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти. Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала её осуществлению.
Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме РФ, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который составляет 4 года), с тем чтобы обеспечить возможность проведения в течение избирательного цикла не менее двух референдумов. При этом даже при необходимости проведения повторных выборов Президента РФ или депутатов Государственной Думы срок, в течение которого референдум может быть инициирован и проведён, будет составлять более 2 лет.
Принятие федерального конституционного закона, направленного на регулирование права граждан на участие в референдуме РФ, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении РФ, а не в совместном ведении РФ и её субъектов. Реализуя вытекающее из п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочие, Государственная Дума приняла ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 года внесла в него изменение и дополнение. Закреплённый Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов, в том числе федеральных конституционных законов (ст. 104 – 108 Конституции РФ), не предусматривает направление соответствующего законопроекта по предметам ведения РФ субъектам РФ и последующее рассмотрение их предложений и замечаний Федеральным Собранием.
Проверка конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку принятия фактически означала бы и проверку норм Регламента Государственной Думы. Между тем конституционность Регламента Государственной Думы не оспаривалась ранее и не оспаривается заявителями по настоящему делу. Таким образом, запрос в части, касающейся проверки конституционности ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку принятия не может быть признан допустимым, а производство по делу – подлежит прекращению.