Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и (или) Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.
Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:
1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;
2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;
3) эти опасения должны основываться на одном из пятипризнаков: расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо определенной социальной группе, политических убеждений;
4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.
Но при этом международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения. К примеру, в соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам.[13, с.24]
Все вышеперечисленные документы направлены на решение и регулирование правового статуса беженцев, необходимости организации процесса признания статуса беженца, создания условий, необходимых для обеспечения максимальной защиты данной категории населения. Понятия «беженца», закрепленные в Конвенции 1951 года и в Протоколе 1967 года имеют жизненноважное значение для беженцев, поскольку именно они позволяют вновь обрести независимость, восстановить веру в собственные силы и быстрее оправиться от нанесенных травм.
2.2 Международно-правовое регулирование статуса «беженец» и «вынужденный переселенец»
На сегодняшний день, пять документов ООН образуют в международном праве базу для защиты прав беженцев: Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол к ней от 1967 года; Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1950 года; Декларация о территориальном убежище 1967 года; Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев [18, с. 112].
Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Устав определяет тех лиц, на которых распространяется мандат Верховного комиссара. Понятие «беженец» аналогично содержащемуся в Конвенции 1951 года, за тем лишь исключением, что мандат УВКБ ООН не ограничен датой и местом происхождения ситуаций, вызывающих потоки беженцев [13, с. 35].
За время, прошедшее со дня создания ООН (Устав был подписан 26 июня 1945 г.), под ее эгидой была разработана необходимая международно-правовая база и образован механизм для разрешения острейших проблем беженцев.
28 июля 1951 года в развитие положений Устава ООН, Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция о статусе беженцев, в основу которой был положен весь предыдущий опыт в разработке прав беженцев, отличалась своей универсальностью. Конвенция стала механизмом приравнивания прав беженцев к основным правам человека, она явилась основой международного развития прав беженцев. Далее к Конвенции был принят Протокол, касающийся статуса беженца, вступивший в силу 31 января 1967 г. Согласно этому документу, любое лицо, попадающее под определение беженец, данное в Конвенции о статусе беженцев, получает все права и свободы, закрепленные в ней. Они заложили своего рода фундамент для международно-правовой работы в отношении данной проблемы. Документы, принятые на региональном уровне, - декларации, соглашения, конвенции - либо расширяют и дополняют, либо ограничивают положения Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола, касающегося статуса беженца от 1967 года [3].
Согласно духу Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в том же либо в другом органе, административном или судебном в соответствии с действующей системой [19, с. 234].
При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время, необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».
При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.
Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран - участниц Конвенции 1951 года. При этом на территории страны обычного местожительства беженца при обращении в суд он пользуется тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предоставляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства [19, с. 23].
В главе IV Конвенции 1951 года определяется, что беженцы имеют право:
- на применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов;
- на решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах;
- на начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;
- признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий;
- на то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня, возраст работающих по найму и так далее), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной систем, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера) [3].
Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов [3].
Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также право учреждать торговые и промышленные товарищества в условиях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.
Международные стандарты, касающиеся беженцев и просителей убежища, должны применяться одинаково независимо от гражданства просителя убежища или беженца. Условия в центрах для беженцев и условия содержания под стражей иммигрантов, не имеющих документов, и просителей убежища должны отвечать международным стандартам. Государства должны следить, чтобы с лицами, находящимися на нелегальном положении, такими как просители убежища, которые находятся в стране незаконно и требования которых власти считают недействительными, не обращались как с преступниками [20, с. 138].
Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол к ней от 1967 года предусматривают, что беженцы должны иметь право, по меньшей мере, на столь же благоприятное обращение, как и граждане страны.
Лицам, признанным беженцами, не должно быть отказано в трудоустройстве, жилье и социальной помощи, особенно на основании их этнической принадлежности. Государства должны обеспечивать более строгий контроль над применением мер, нацеленных на облегчение интеграции беженцев, особенно на местном уровне. Некоторые государства предприняли ряд мер по созданию всеобъемлющего плана интеграции для вновь прибывших.
Таким образом, Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. содержат три основных типа положений: положения, дающие основополагающие определения того, кто является (или не является) беженцем; положения, определяющие правовой статус беженца, его права и обязанности в стране убежища [13, с. 116].
Таким образом, права беженцев закреплены во множестве универсальных, региональных, субрегиональных и двухсторонних международных соглашений наличие которых, с одной стороны, свидетельствуют о стремлении международного сообщества, создать эффективную правовую базу, которая обеспечит соответствующее правовое положение беженцам, но с другой - подтверждает несовершенство международно-правового инструментария в этой сфере, а также приводит к противоречиям между правовыми документами различного уровня. Возможным решением проблемы явится разработка и подписание комплексного международного соглашения универсального характера, так как существующие соглашения не охватывают всех аспектов регулирования правового положения беженцев.
2.3 Соотношение норм международного и белорусского права, регулирующих правовой статус беженцев
Как уже отмечалось выше, отправной точкой в формировании отечественного законодательства о статусе беженцев явилось присоединение Беларуси к Конвенции и Протоколу. Как ООН, Конвенция и Протокол являются основой международно-правового режима в отношении беженцев. Ряды стран-участниц одного или обоих этих документов продолжают пополняться. В странах, присоединившихся к данным документам, ведется работа по приведению норм национального законодательства, регулирующего вопросы предоставления защиты беженцам, в соответствие с нормами международного «беженского» права, которое является составной частью международного гуманитарного права. Проводится такая работа и в Республике Беларусь как государстве-участнице Конвенции и Протокола. Однако следует заметить, что эта работа еще далека от своего завершения, поскольку белорусское законодательство в области предоставления защиты беженцам по-прежнему носит ограничительный характер в плане доступа к процедурам получения статуса беженца или предоставления убежища, а также в основном сосредоточено на усилении режима иммиграционного контроля. Вместе с тем необходимость неукоснительного соблюдения на территории Республики Беларусь положений вышеупомянутых Конвенции и Протокола, требует, чтобы внутригосударственные правовые нормы, регулирующие правовой статус беженцев, были максимально приближены к международным стандартам.
В этой связи приобретает острую значимость вопрос о соотношении норм международного и белорусского права, регулирующих правой статус беженцев.
В юридической литературе поддерживается точка зрения о том, что анализ содержания норм действующего белорусского законодательства, регулирующих правовой статус беженцев, показывает, что в целом законодательство Республики Беларусь в этой области соответствует международно-правовым стандартам.
Действительно, содержание определения «беженец», процедура получения статуса беженца, основные права и обязанности, закрепленные в нормах Закона 2008 года, в основной своей массе соответствуют положениям Конвенции и Протокола.
Однако в настоящее время имеются некоторые расхождения. Перечень оснований, по которым лицо не может претендовать на получение статуса беженца в Республике Беларусь, содержащийся в Законе, значительно расширен по сравнению с перечнем так называемых «прекращающих» положений, зафиксированных в Конвенции. Это обстоятельство сужает пределы действия Закона и делает Республику Беларусь объектом критики в диалоге государств-участников Конвенции и Протокола о справедливом распределении бремени по приему и обустройству беженцев у себя на территории.
Так, ст. 43 Закона 2008 года предусмотрено основание для отказа в статусе беженца, если опасения преследования основываются на обстоятельствах, возникших вследствие добровольных действий иностранца после того, как он покинул государство гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства[7], т. е. если иностранец сам «провоцирует» преследование, надеясь на получение статуса беженца. Такое основание для отказа не предусмотрено Конвенцией 1951 года. Как указано в Руководстве УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженцев (п.п. 83, 94-96), лицо, которое не было беженцем в момент отъезда из страны, но которое становится беженцем позднее, называется «беженцем на месте». Лицо становится «беженцем на месте» из-за обстоятельств, возникших в стране его происхождения во время его отсутствия либо в результате его собственных действий. Являются ли такие действия достаточными для подтверждения вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования, должно определяться после тщательного изучения всех обстоятельств. Следовательно, новые обстоятельства, возникшие после завершения процедуры признания беженцем, дают право иностранцу просить предоставления статуса беженца заново.