Поскольку законодательство о местном самоуправлении зафиксировано Конституцией России за субъектами совместного ведения России и субъектами Российской Федерации, то и правовое регулирование обуславливается федеральными законами и законами, принимаемыми на основе законов субъектов РФ.
Помимо федеральных законов формирование федеральной политики в данной области регулируется и указами Президента РФ, например:
- Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий организационные основы местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы;
-Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».
- Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что Указу более 25-ти лет, он не утратил своего значения до настоящего времени.
На дату написания настоящей работы других указов Президента РФ, целиком и полностью посвященных проблемам местного самоуправления, не принималось. Однако, сравнительно «свежий» Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», посвящен проблемам регионального развития, и включает в себя положения, объединяющие части региональной и муниципальной политики.
В нормативных правовых актах субъектов России и муниципальных правовых актах, также присутствуют нормы права, относящиеся к вопросам местного значения.
В уставах и законах субъектов Российской Федерации федеральное законодательство конкретизируется уже учитывая особенности организации местного самоуправления в конкретных регионах.
К муниципальным правовым относятся:
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме;
- правовые акты главы местной администрации и других органов местного самоуправления предусмотрены уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования - важнейший правовой акт на муниципальном уровне. Он определяет круг вопросов, которые решает данное муниципальное образование, территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, их название, структуру и порядок формирования.
В соответствии с Конституцией РФ предметы ведения федерального и местного законодательства в области местного самоуправления строго разделены и к федеральному уровню относится только определение общих линий в данной области. Однако, Закон №131-ФЗ содержит в себе доскональное регулирование всех допустимых сфер деятельности органов местного самоуправления. В связи с чем субъекты Российской Федерации были вынуждены в региональных законах в основной массе повторять нормы федерального законодательства.
1.3 Реформа конституционных основ местного самоуправления 2020 г.
На современном этапе становления российской государственности все большую актуальность приобретает определение местного самоуправления как уровня общественной власти.
Еще в 2013 г. как говорил в своем послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ по вопросу закрепления в Конституции РФ принципа единой системы публичной власти «местное самоуправление, самой близкой властью к людям, до которой любой гражданин, образно говоря, имел возможность достать рукою». На мой взгляд, важной задачей является уточнение единых принципов организации местного самоуправления, формирование сильного, независимого и финансово стабильного местного самоуправления.
Основными курсами в развитии местного самоуправления Президент РФ указал:
- устранение разрывов и несогласованности между органами субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- создание эффективного местного самоуправления;
- совершенствование координации организации местного самоуправления на федеральном уровне государственной власти.
Таким образом, можно прийти к выводу, что Президент РФ видит институт местного самоуправления, хоть и наиболее близкий населению, но все-таки императивный институт, входящий в систему государственной власти.
Основные же направления реформы конституционных основ местного самоуправления 2020 года. в первый раз были определены 15 января 2020 года. в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ. В освещении более значимых государственных задач повышенное внимание было уделено развитию местного самоуправления в России. Считаю необходимым закрепить в Конституции основы общей системы государственной власти, выстроить эффективное взаимодействие муниципальных и государственных органов. При этом реальные возможности и возможности местного самоуправления - самого близкого к народу уровня управления - имеют все возможности и должны быть расширены и усилены.
Четкие действия по созданию правовой базы решения этих проблем нашли отражение в подготовке проекта закона о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который уже 20 января 2020 г. был внесен Президентом РФ в Государственную Думу РФ. Этот законопроект включал в себя проекты конституционных норм по целому ряду положений Конституции России. Предложенная конституционная поправка в части организации муниципальной власти затронула содержание статей 132 и 133 Конституции РФ. Предложено дополнить содержание статьи 132 Конституции РФ частью 3, которая установила принцип единства системы общественной власти и принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в интересах населения.
Исходя из Закона РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», речь идёт о встраивании органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
По указу Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений названного Закона, а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона.
Относительно определения единой системы публичной власти и вхождения в эту систему органов местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации установил позицию, согласно которой категория единой системы публичной власти выводится из основных понятий государственности и государства, то есть политическая Союз (Ассоциация) многонационального русского народа. Общая суверенная власть этого политического союза распространяется на всю страну и функционирует как единое системное целое в определенных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации. Местные власти, которые согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, в любом случае они входят в единую систему государственной власти политического союза (ассоциации) многонационального русского народа. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.03.2020, "Российская газета", N 56, 17.03.2020,
Таким образом, в соответствии с внесенными Законом РФ № 1-ФКЗ в часть 3 статьи 132 согласно поправкам в Конституцию Российской Федерации, органы местного самоуправления и государственной власти входят в единую систему государственной власти Российской Федерации и взаимодействуют для наиболее эффективного решения проблем в интересах народа проживающие на соответствующей территории.
Включение в статью 131 Конституции РФ части 1.1 положений о том, что органы государственной власти имеют все шансы принять участие в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом влечет за собой, по моему воззрению, опасность вмешательства в самостоятельность местного самоуправления со стороны органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
И хотя часть 4 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ, которая говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осталась неизменной, внесенные поправки говорят об уменьшении самостоятельности местного самоуправления, его единении с государственными органами.
В представлении отдельных экспертов и принятая конституционная норма приведет к полной утрате самостоятельности местного самоуправления. Как аргументирует свою точку зрения П. Салин, он говорит о том, что «так возникнет иерархия, и органы местного самоуправления больше не будут независимы, находясь в самом низу этой иерархии» Дюрягина К. Местное деньгоуправление. У муниципалитетов станет меньше независимости, но больше финансовых возможностей // Коммерсантъ. 21.01.2020. С. 3.. По-моему мнению, это высказывание является весьма актуальным на данный период времени. Ведь действительно нужно для начала внести весомый вклад в развитие государства, для того чтобы быть выше на ступень. С другой стороны, в процессе обсуждения поправки были представлены и доводы в пользу такого единения, например, А. Максимов сказал, что «невозможно разграничить государственную власть и местное самоуправление в каждом вопросе жизнеобеспечения населения, поэтому органы власти должны решать вопросы совместно, в частности, посредством создания и деятельности согласительных комиссий» Там же. Считаю эту фразу верной, потому что только сообща и согласованно можно прийти к правильным решениям проблем населения и делать соответствующие выводы, которые в конечном итоге приведут к результату.
В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления может показаться на первый взгляд, что считается вполне естественным. В ходе взаимодействия органы публичной власти имеют все шансы реализовывать механизмы общих поступков по решению единой проблемы в отсутствии надобности внесения конфигурации в действующее законодательство.
В тоже время внедрение принципа взаимодействия собственно мной принимается как предлог для усиления уровня роли государственной власти в процессах формирования органов местного самоуправления, назначения либо избрания должностных лиц местного самоуправления. В том числе и на данный момент это воздействие без всяких колебаний довольно велико. За последние годы существенно увеличены возможности государственной власти субъекта РФ определять кандидатуры на муниципальные должности. Таким образом, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации порядок формирования, полномочия, срок полномочий, ответственность, подотчетность органов местного самоуправления, а также другие вопросы организации и деятельность этих органов (пункт 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ). Законом субъекта Российской Федерации может быть установлен порядок избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, при этом 55% членов такой комиссии будет определено высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации также может быть изменен режим избрания главы местного самоуправления, то есть вместо прямых выборов или выборов депутатов определен порядок проведения конкурса. Субъект-учредитель Российской Федерации также участвует в процедуре конкурентных выборов главы местного самоуправления, назначая половину отборочной комиссии высшим должностным лицом субъекта-учредителя Российской Федерации.
Применение иных способов избрания кандидатов на высшие городские должности вместо прямых городских выборов оказывает отрицательное действие на уровень вовлечения людей в решение вопросов местного значения. Отмена прямых выборов наращивает отстраненность людей от участия в действиях формирования городской власти, производит отрицательное отношение к Главам местной администрации, сомнение к управлению. В то время как увеличение уровня участия граждан в осуществлении местного самоуправления считается одной из общепризнанных, даже со стороны государственной власти, проблем прогрессивного этапа развития местного самоуправления и нужной ступенью в ходе формирования гражданского общества.