Глава 2. Понятие, принципы местного самоуправления, основные проблемы развития
2.1 Понятие и признаки местного самоуправления
При принятии в 1993 году первоначальной редакции Конституции РФ, местное самоуправление рассматривалось в ней как новая система местной власти. Предполагалось, что люди будут участвовать в управлении делами общества и государства напрямую (референдум, выборы и пр.) и через государственную власть и местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление - это элемент народовластия. Основными особенностями муниципальной власти представлялось её функционирование на основе таких принципов как: самоорганизация, самообеспечение и самоконтроль.
Защита от поглощения государственной властью местной власти заложена в Конституции РФ. Это экономические гарантии -отделение муниципальной собственности от государственной, и институциональные гарантии - согласно ст. 12 в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Можно сказать о том, что местное самоуправление было насаждено искусственно, иными словами не сами жители самостоятельно организовались и сделали для себя выборную местную власть. Наоборот, правительство заявило, что на данный момент общественность может без поддержки других вправе избирать себе формы и методы муниципального управления на базе тех совокупных принципов, которые определит правительство. В 12 статье Конституции России местное самоуправление провозглашено одной из основ конституционного строя РФ. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее определение местного самоуправления (пункт 2 статьи 1): «Местное самоуправление в Российской Федерации - это способ осуществления людьми своей власти, гарантирующий в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное решение и под ответственность населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по вопросам местного значения с учетом интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506, «Российская газета», N 170, 01.09.1995 // ст. 1.
Это определение основано на нормах Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является независимым»(статья 12). «Местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через избирательные и иные органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); Местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (часть 1 статьи 131).
При разработке этого положения Закона №131-ФЗ учтено определение местного самоуправления, изложенное в Европейской хартии о местном самоуправлении. Очень важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 г.
Значит, данное в Законе №131-ФЗ определение охватило нормы Конституции РФ и Европейской хартии о местном самоуправлении, что говорит о преемственности действующего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.
Принципиально важно в данном определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления очень широкий: от утверждений, что местное самоуправление изолировано от страны, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления характеризовать порядок реализации предписаний органов государственной власти.
Конституция говорит о самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12). Федеральный закон №131-ФЗ конкретизирует данное положение, определяя местное самоуправление как самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения. Перечень данных вопросов определяется уставом муниципального образования, при этом содержание данного перечня регламентируется законами путем установления рамочных норм. Принятие устава отнесено указанным Законом кроме того к вопросам местного назначения.
Таким образом, под самостоятельностью местного самоуправления понимается право населения муниципального образования конкретно либо через своих представителей согласно с действующими законами без вмешательства каких-то других властных структур определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению, и решать их.
В соответствии со статьей 12 органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. Он также предусматривает, что местное самоуправление является независимым в пределах своих полномочий, то есть в разрешении части местных вопросов органы местного самоуправления действуют независимо и в первую очередь подотчетны своему народу.
Еще один важный момент организации местного самоуправления - работа на свой страх и риск. Другими словами, бремя последствий за решения, принятые в пределах вопросов, принятых к своему ведению, ложится полностью на местное самоуправление.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территория муниципальных образований - городов, поселков, районов, сельских округов, поселков (сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливается в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических традиций и иных местных традиций.
Порядок создания, реорганизации, объединения или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации. Это важный элемент их правового статуса и статуса их органов, который также имеет основополагающее значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, включая право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Муниципальное образование функционирует согласно с уставом, который разрабатывается муниципальным образованием без помощи других. Он воспринимается конкретно представительным органом местного самоуправления либо населением. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, социальные, культурные, национальные, экономические и другие местные традиции.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
При этом под системой органов местного самоуправления подразумевают комплекс взаимосвязанных, самостоятельно установленных населением местных органов, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью в интересах местных жителей.
Признаки местного самоуправления:
1. Органы местного самоуправления действуют в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, подчиняется только им и не должно выходить за обозначенные законодательством рамки.
2. Субъектом местного самоуправления считаются жители соответствующего муниципального образования, так как местное самоуправление реализовывается.
3. Самая главная особенность местного самоуправления - это его автономия и независимость в разрешении задач, касающихся его ведения, что означает самостоятельность его органов при принятии решений.
4. Ответственность за принятые решения. Поскольку люди имеют право самостоятельно участвовать в решении местных проблем, то и ведение местных дел осуществляется ими под свою ответственность. Порядок и основания применения мер ответственности местных органов власти перед населением определяются уставами муниципалитетов. Подотчетность обществу проистекает из потери общественного доверия. Кроме того, законодательством предусмотрена ответственность не только перед населением, но и перед государством и юридическими лицами.
5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законодательством установлены формы прямого участия жителей в разрешении местных вопросов - это выборы, референдум, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д.
6. Интересы местного населения в обязательном порядке должны учитываться при осуществлении местного самоуправления. Это значит, что жители имеют право на осуществление контроля за управлением муниципальной собственностью и рациональным использованием финансовых ресурсов.
7. Местное самоуправление должно осуществляться с учетом исторических и местных традиций соответствующего муниципального образования. Устав муниципального образования должен учитывать специфику культурных, местных и исторических традиций и обычаев.
2.2 Принципы местного самоуправления
«Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и законах РФ и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также с уставами муниципальных образований. Таким образом, понятие общие принципы означает не только основные принципы, но и принципы, единые для всех территорий Российской Федерации». Тимофеев Н.С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления в России (статья первая) // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 10. С. 52 - 63.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Частью 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что общие принципы организации системы органов местного самоуправления устанавливаются федеральными законами.
Закон о местном самоуправлении не содержит принципов местного самоуправления, в нём обусловлены общие правовые, территориальные, организационные и финансовые основы организации местного самоуправления, также государственные гарантии его осуществления.
В научной литературе к принципам местного самоуправления отнесены следующие:
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 12, 18 и 130 Конституции).
- законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации при приоритете федеральных законов;
- признание и гарантированность местного самоуправления;
- активная роль населения в реализации местного самоуправления;
- гласность местного самоуправления;
- самостоятельность местного самоуправления;
- территориальная особенность местного самоуправления Умнова-Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации : учебник и практикум для вузов / И. А. Умнова-Конюхова, И. А. Алешкова. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- Москва : Издательство Юрайт, 2020. -- 536 с. -- (Высшее образование). -- ISB№ 978-5-534-00305-5. -- Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. с. 136 -- URL: https://urait.ru/bcode/449868/p.136 (дата обращения: 15.12.2020).;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (следует из Конституции в целом, особенно из ст. 3, 130, 131 Конституции).
Указанные принципы имеют в виду следующее:
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы - высшая ценность, их соблюдение и защита - долг государства и общества (ст. 2, 12, 18 и 130 Конституции).
Законодательное регулирование означает безоговорочное соблюдение и исполнение законов всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами всех видов собственности, должностными лицами и гражданами, без исключения.
Также данный принцип предусматривает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты -- актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации -- соответственным федеральным.
Государственное гарантирование местного самоуправления. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ, то есть местное самоуправление признается одним из уровней местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ). Государственная поддержка заключается в создании необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание поддержки населению в осуществлении права на местное самоуправление.